I OSK 1000/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Po 832/22 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr SKO.PS.4040.1123.2022 w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną w całości

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Po II SA/Po 832/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego (k. 28, 40-44 akt II SA/Po 832/22). Skargę kasacyjną wniósł R.K. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adwokat [...], zaskarżając wyrok II SA/Po 832/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i ppsa przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 7a, 77 § 1 i art. 80 kpa; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ich uwzględnienie przez Kolegium skutkowałoby uwzględnieniem skargi; 2. art. 151 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie, przez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 7a, 77 § 1 i art. 80 kpa; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez dokonanie przez WSA wybiórczej oceny prawnej i nierozważenie oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze - naruszenia: a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 77 § 1 i 7 w zw. z art. 80 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; b. przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7a kpa przez zaniechanie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania skutkowałoby uwzględnieniem skargi. II. prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: 1. art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej [Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm. dalej ups] przez [jego] nieprawidłowe zastosowanie i przyznanie prawa do zasiłku stałego w zaniżonej wysokości; 2. art. 106 ust. 3 ups przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak było podstaw do wypłaty zasiłku stałego od 1 stycznia 2019 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ppsa; zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 50-52v akt II SA/Po 832/22). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Zarzuty z drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie. Zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 7a, 77 § 1 i art. 80 kpa okazały się niezasadne. Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają: art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 7a § 1 (zasady rozstrzygania na korzyść strony; § 2 art. 7a był nierelwantny); art. 77 § 1 (obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) i art. 80 kpa (zasady swobodnej oceny dowodów) i prawidłowo zastosował normę odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). W skardze kasacyjnej wskazano na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, bez wskazania o jakie konkretnie niewyjaśnione okoliczności chodzi. W doktrynie trafnie wskazuje się, że "Z art. 7 i 77 § kpa wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony" (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 88-91, nb 9-11). Skarżący nie skorzystał z możliwości zgłaszania wniosków dowodowych w toku postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, jakich dowodów organy obu instancji nie przeprowadziły, który z dowodów przeinaczyły i na czym polegać miało naruszenie swobodnej oceny dowodów. Uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w części, w której podkreślono, "że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a także potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy. Wysokość przyznanej kwoty nie pozwala Skarżącemu na prawidłowe funkcjonowanie" (s. 3 akapit ostatnie dwa zdania skargi kasacyjnej), w istocie dotyczy zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie zaś z drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej. Skoro nie doszło do naruszenia wskazanych norm dopełnienia, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa i poddaje się kontroli instancyjnej. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. Skarżący, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego wystąpił dopiero dnia [...] kwietnia 2022 r. (oryginał wniosku z prezentatą OPS w [...] w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych I instancji). Oznacza to, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej mogło mu być przyznane najwcześniej począwszy od miesiąca kwietnia 2022 r. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie pozwalają na przyznanie zasiłku stałego z mocą wsteczną, "za czas przeszły" (art. 106 ust. 3 zd. 1 ups). Możliwości takiej nie przewidywały przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 poz. 2095 ze zm., dalej ustawa COVIDOWA). Skarżący nie mógł skutecznie domagać się przyznania zasiłku stałego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2022 r. nawet gdyby wtedy spełniał przesłanki do przyznania tego świadczenia. Sąd I instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszyły art. 37 ust. 2 pkt 2 ups. Zasiłek stały przysługuje [...] pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 2 ups). Zasiłek stały ustala się w wysokości: [...] w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 2 pkt 2 ups). Świadczenie to zliczane jest do świadczeń pieniężnych w ramach świadczeń z pomocy społecznej (art. 36 pkt 1 lit. a ups). Świadczenia pieniężne z pomocy społecznej (czyli np. zasiłek stały) przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11 (art. 106 ust. 3 ups). Sąd I instancji ze szczególną starannością wskazał, że skarżący wnosząc dnia [...] kwietnia 2022 r. o przyznanie zasiłku stałego przedłożył kserokopię odpisu wyroku Sądu Rejonowego [...], Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2021 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym został zaliczony został do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres od dnia 1 maja 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r. Orzeczeniem z [...] maja 2022 r. nr [...] Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Poznaniu zaliczył skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności. W powyższym orzeczeniu wskazano, że skarżący jest zdolny do pracy lekkiej, nie w porze nocnej (orzeczenie w nienumerowanych aktach sprawy). Skoro zasiłek stały przysługuje osobie całkowicie niezdolnej do pracy zaliczonej do I lub II grupy inwalidów lub legitymującej się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, to skarżący po uzyskaniu orzeczenia z [...] maja 2022 r. nie spełnia już przesłanki do przyznania zasiłku stałego, jako zaliczony do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności, która może wykonywać - pod pewnymi warunkami - pracę lekką. Nie mógł być też uznany za osobę niezdolną do pracy z powodu wieku, gdyż urodził się [...] 1958 r. Prawidłowo organy określiły datę końcową przyznania zasiłku stałego na dzień 22 maja 2022 r. Sąd I instancji wskazał, w sprawie nie znalazł zastosowania art. 15h ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy COVIDOWEJ, bowiem przedłużeniu ważności ulegały tylko orzeczenia o niepełnosprawności, których ważność upłynęła w terminach wskazanych w tym przepisie lecz nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dacie orzekania przez organy wydane zostało już nowe orzeczenie o niepełnosprawności z [...] maja 2022 r. Skarżący w odwołaniu i w skardze podniósł, że dnia [...] czerwca 2022 r. złożył odwołanie od orzeczenia Powiatowego Zespołu Ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] maja 2022 r. Sąd I instancji trafnie uznał, że okoliczność ta, nieudokumentowana przez skarżącego, nie miała wpływu na wynik niniejszej sprawy. Przepisy ustawy o pomocy społecznej dla przyznania zasiłku stałego wymagają przedłożenia aktualnego orzeczenia o co stopniu niepełnosprawności wymaganym dla nabycia prawa do zasiłku stałego. Skarżący przedłożył orzeczenie, z którego wynika, że został mu przyznany lekki stopień niepełnosprawności. Art. 106 ust. 3 w zw. z art. 106 ust. 7 pkt 1 i ust. 9 ups zapewniają ochronę strony w sytuacji toczącego się równolegle postępowania w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności. Z przepisu tego wynika, że osoba, która spełnia niektóre warunki z art. 37 (ust. 1 i 4 ups) a nie posiada orzeczenia o całkowitej niepełnosprawności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ma możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego, który może zostać przyznany od daty złożenia wniosku, o ile dostarczy orzeczenie o niepełnosprawności w terminie 60 dni od daty jego wydania. Złożenie wniosku po upływie 60 dni powoduje, że zasiłek zostaje przyznany od daty wydania orzeczenia. Zgodnie z art. 106 ust. 8 ups na okres zawieszenia postępowania przyznaje się z urzędu zasiłek okresowy w wysokości i na zasadach określonych w art. 38 ups. Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku stałego na kolejny okres w związku z podaną przez niego w odwołaniu informacją (nieudokumentowaną) o złożeniu odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] maja 2022 r. i, że postępowanie takie zawiesił. Z akt sprawy o sygn. II SA/Po 833/22 wynika, że organ I instancji pouczył skarżącego, że zgodnie z art. 106 ust. 8 ups jest uprawniony do pobierania zasiłku okresowego do czasu rozpatrzenia odwołania, koniecznym jest jednak przedstawienie dowodu złożenia odwołania. Skarżący kwestię tę winien wyjaśnić, bowiem w świetle przytoczonych przepisów miałaby ona znaczenie dla ustalenia okresu, na jaki - w przypadku uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia co do stopnia niepełnosprawności - zasiłek stały mógłby zostać mu przyznany, jak i dla przyznania mu zasiłku okresowego na dalszy okres. Powyższe pozostaje poza granicami niniejszej sprawy [art. 134 § 1 ppsa] i nie ma znaczenia dla jej końcowego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji trafnie uznał, że organy obu instancji nie naruszyły zarzucanych w skardze przepisów postępowania, prawidłowo ustaliły, że skarżący spełnił przesłanki do przyznania zasiłku stałego i prawidłowo wyliczyły kwotę oraz okres (od 1 kwietnia 2022 r. do 22 maja 2022 r.), na jaki zasiłek miał być przyznany. Wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadził do odmiennej wykładni wskazanych jako wzorce kontroli art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 106 ust. 3 ups, ani aktu subsumcji. Przedmiotem kontroli nie była "decyzja ZUS" (s. s akapit 1 i 3 skargi kasacyjnej). Pandemia Covid-19 nie uniemożliwiała przesłanie wniosku pocztą lub wrzucenie wniosku do skrzynki, ustawionej przy wejściu do siedziby organu I instancji (fakty powszechnie znane - art. 106 § 4 ppsa). Skoro nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ani do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę (art. 151 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 ppsa). Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.