I OSK 1/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 221/17 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 listopada 2016 r., nr GZsp.611.45.2016 w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 221/17 oddalił skargę A.B. (dalej "skarżący") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 listopada 2016 r., nr GZsp.611.45.2016 w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości rolnej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2016 r. skarżący zwrócił się do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie o wyrażenie zgody na zakup nieruchomości rolnej położonej w województwie mazowieckim, powiecie [...], gminie [...], obrębie [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr A o pow. [...] ha, nr B o pow. [...] ha, nr C o pow. [...] ha, nr D o pow. [...] ha. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału Terenowego w Warszawie działając z upoważnienia Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z dnia 21 sierpnia 2016 r. nr 155/UKUR/2016, na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2 w związku z art. 2b ust. 1 i 2 oraz ust. 3, art. 8a ust. 1 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 803 ze zm., dalej "u.k.u.r.") wyraził zgodę na nabycie przez wnioskodawcę zamierzającego utworzyć gospodarstwo rodzinne udziałów wynoszących po 1/12 części od każdego ze zbywców odpowiednio od: K.O., R.O., J.O., W.O. - syna W. i W.O. - syna K. w prawie współwłasności ww. nieruchomości rolnej. Nabywca został zobowiązany do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego oraz osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna przez okres 10 lat od dnia jej nabycia. Został również poinformowany o treści przepisów, na podstawie których w przypadku naruszenia ww. obowiązków, sąd, na wniosek Agencji, orzeknie o nabyciu własności tej nieruchomości przez Agencję Nieruchomości Rolnych za zapłatą równowartości pieniężnej odpowiadającej wartości rynkowej ustalonej stosownie do przepisów o gospodarce nieruchomościami, chyba że ważne względy gospodarcze, społeczne lub losowe stoją temu na przeszkodzie. Ponadto, w okresie co najmniej 10 lat od dnia nabycia nieruchomości przez nabywcę, nabyta nieruchomość nie może zostać zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom, chyba że z powodu przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy, Sąd, na wniosek nabywcy, wyrazi zgodę na dokonanie tych czynności. Organ I instancji pouczył również o podleganiu nadzorowi Agencji w zakresie spełnienia powyższym zobowiązań i warunków. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 7 listopada 2016 r. nr GZsp.611.45.2016, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 2a ust. 5 oraz ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają obowiązujące przepisy ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego - znowelizowane ustawą z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 585) oraz ustawą z dnia 6 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 1159), jak również ustawą z dnia 5 wrześnią 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1579). Organ zauważył, iż planowana transakcja nabycia nieruchomości rolnej lub udziałów w prawie własności nieruchomości rolnej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nastąpi po dacie 30 kwietnia 2016 r. Minister przytoczył treść art. 2a ust. 1, art. 2a ust. 3 pkt 1, art. 2a ust. 4 u.k.u.r. wskazując, iż skarżący nie jest rolnikiem indywidualnym, ani też osobą bliską w rozumieniu przepisów ustawy w stosunku do zbywców udziałów w nieruchomości rolnej objętej wnioskiem, dlatego też wniósł o wydanie przez Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych zgody na nabycie udziałów chcąc prowadzić gospodarstwo rolne. Minister podniósł, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że skarżący posiada kwalifikacje rolnicze w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. c u.k.u.r., bowiem posiada wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie. Zauważył także, że z przedstawionego dyplomu wynika, iż skarżący ukończył studia wyższe w zakresie nauk administracyjnych na Wydziale [...], a z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 15 czerwca 2016 r. wynika, że jest współwłaścicielem w udziale wynoszącym 1/6 części prawa własności gospodarstwa o pow. [...] ha, od 2013 r., opłaca podatek za wyżej wymienione grunty i osobiście je uprawia. Minister podzielił tym samym pogląd organu I instancji, że skarżący spełnia przesłanki wynikające z art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. uzasadniające wydanie mu zgody na nabycie nieruchomości objętej wnioskiem. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 2a ust. 4 pkt 2 lit. c u.k.u.r., nabywca zobowiązany jest do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. Z kolei na podstawie art. 2b ust. 1-3 u.k.u.r., nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić osobiście gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości. W okresie tym, nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom. Sąd, na wniosek nabywcy nieruchomości rolnej, może wyrazić zgodę na dokonanie czynności zbycia nieruchomości przed upływem okresu 10 lat od dnia przeniesienia własności tej nieruchomości, jeżeli konieczność jej dokonania wynika z przyczyn losowych, niezależnych od nabywcy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył skarżący wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wniósł również o rozważanie przez Sąd przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją w trybie art. 193 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi uznał za bezzasadne. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd przytaczając treść art. 2a ust. 1, art. 2a ust. 3 pkt 1, art. 2a ust. 4 art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. c u.k.u.r. wskazał, że stan faktyczny i jego konsekwencje prawne zostały prawidłowo przez organy prowadzące postepowanie ustalone i ocenione w zakresie ich skutków prawnych. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnego zastosowania przepisów u.k.u.r. przez wadliwe ich zastosowanie w sytuacji, gdy skarżący jest osobą bliską zbywcom, w związku z czym nie ma do niego zastosowania regulacja wymagająca wydania przez Prezesa ANR decyzji w przedmiocie zgody na nabycie nieruchomości rolnej oraz obowiązek osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia nieruchomości, a także zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której jest położona jedna z nabytych nieruchomości rolnych, wskazał, że należy zgodzić się z organami, iż skarżący wystąpił w dniu 20 czerwca 2016 r. do Prezesa AGN o wydanie zgody na nabycie nieruchomości rolnej na podstawie przepisów u.k.u.r. Organy, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, zasadnie zastosowały przepisy art. 2a ust. 2 pkt 2 u.k.u.r. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego odnoszących się do kwestii, że skoro zamiar przekazania nieruchomości rolnych na rzecz skarżącego został uzgodniony przed 30 kwietnia 2016 r., tj. przed datą wejścia w życie znowelizowanych przepisów u.k.u.r., to zmienione przepisy nie powinny być zastosowane w jego sprawie. Formalny wniosek skarżący złożył bowiem dnia 20 czerwca 2016 r., a więc w ocenie Sądu, organy były uprawnione do zastosowania ww. przepisów. Sąd uznał, że brak jest także podstaw do podzielenia zarzutów dotyczących błędnego zastosowania przepisów u.k.u.r. w związku z okolicznością, że skarżący jako wuj dla osób zbywających nieruchomości rolne, nie powinien uzyskiwać zgody organów na nabycie nieruchomości rolnych. Sąd zgodził się z organami, że zawarta w przepisie art. 2 pkt 6 u.k.u.r. definicja osoby bliskiej w której podaje, że przez taką osobę należy rozumieć zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonka, osoby przysposabiające i przysposobione, nie pozwala zaliczyć skarżącego do tak rozumianego kręgu osób bliskich w relacji do zbywających na rzecz skarżącego nieruchomości rolne. Sąd uznał również podniesione w skardze zarzuty konstytucyjne za bezpodstawne. Sąd uznał, że wskazane przepisy dotyczą zasad społecznej gospodarki narodowej oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej, jak również ochrony prawa własności, praw dziedziczenia, które nie były przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast niezasadność zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika z okoliczności, że przepis ten dopuszcza ograniczenie prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Wskazane przepisy u.k.u.r. realizują konstytucyjną zasadę oparcia ustroju rolnego na gospodarstwach rodzinnych. Wyraża się to przez umożliwienie nabycia nieruchomości rolnych przez osoby fizyczne, które zamierzają utworzyć gospodarstwo rodzinne, a przy tym mają kwalifikacje rolnicze, dają rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej oraz zobowiążą się do zamieszkiwania przez 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. Takie warunki dają wysokie prawdopodobieństwo, że nabyta nieruchomość rolna będzie spełniała swoją gospodarczą funkcję, przez efektywne wykorzystanie w procesie produkcji rolnej, a nie będzie traktowana wyłącznie jako lokata kapitału (zob. uzasadnienie projektu nowelizacji u.k.u.r. druk sejmowy nr 293 Sejm VIII kadencji, www. Sejm.gov.pl). W konsekwencji, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku postępowania, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo także zakwalifikowały skarżącego, który był wnioskodawcą postępowania, jako stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odniesieniu do sformułowanego w skardze wniosku o rozważenie przez Sąd wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art.193 Konstytucji RP, Sąd nie stwierdził w toku rozpoznawania sprawy wątpliwości co do konstytucyjności przepisów wskazanych przez skarżącego i dlatego nie uznał zasadności wniosku skarżącego w tym zakresie. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 193 Konstytucji RP poprzez nie przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, w sytuacji gdy powołane wyżej przepisy budzą wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją i od odpowiedzi na przedmiotowe pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przez sądem; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja ostateczna powinna zostać uchylona, ponieważ została wydana z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. w zw. z art. 2 pkt 6 u.k.u.r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy art. 2 pkt 6 u.k.u.r. w zakresie w jakim różnicuje sytuację dzieci rodzeństwa oraz rodzeństwa rodziców jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja ostateczna powinna zostać uchylona, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegającym na ograniczeniu uzasadnienia decyzji do zreferowania stanu fatycznego i powtórzenia przepisów prawa bez dokonania subsumpcji i odniesienia się do argumentacji zawartej w odwołaniu skarżącego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się również przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Postanowieniem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1/21 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie przed NSA do czasu zakończenia postępowania przez TK w sprawie o sygn. akt K 36/16. Natomiast postanowieniem z dnia 17 czerwca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie wskazując, że wobec umorzenia przed Trybunałem postępowania, ustała przyczyna zawieszenia postępowania przed NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii czy skarżący może być uznany za "osobę bliską" w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.k.u.r., a tym samym, czy organy orzekające w sprawie słusznie prowadziły postępowanie w oparciu o art. 2a ust. 4 ww. ustawy. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że warunki nabywania nieruchomości rolnych przez rolników indywidualnych i inne podmioty reguluje art. 2a u.k.u.r. Zgodnie z art. 2a ust. 1 i ust. 2 u.k.u.r. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) nabywcą nieruchomości rolnej może być wyłącznie rolnik indywidualny, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli nabywana nieruchomość rolna albo jej część ma wejść w skład wspólności majątkowej małżeńskiej wystarczające jest, gdy rolnikiem indywidualnym jest jeden z małżonków. Powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie może przekraczać powierzchni 300 ha użytków rolnych ustalonej zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3. Wedle ust. 3 ww. przepisu, przepisy ust. 1 i 2 nie dotyczą nabycia nieruchomości rolnej: 1) przez: a) osobę bliską zbywcy, b) jednostkę samorządu terytorialnego, c) Skarb Państwa lub działającą na jego rzecz Agencję, d) osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, e) parki narodowe, w przypadku zakupu nieruchomości rolnych na cele związane z ochroną przyrody; 2) w wyniku dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego; 3) na podstawie art. 151 lub art. 231 Kodeksu cywilnego; 4) w toku postępowania restrukturyzacyjnego w ramach postępowania sanacyjnego. Według natomiast art. 2a ust. 4 u.k.u.r. nabycie nieruchomości rolnej przez inne podmioty niż wymienione w ust. 1 i ust. 3 pkt 1 oraz w innych przypadkach niż wymienione w ust. 3 pkt 2-4, może nastąpić za zgodą Prezesa Agencji, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek: 1) zbywcy, jeżeli: a) wykaże on, że nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, b) nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych; 2) osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która: a) posiada kwalifikacje rolnicze albo której, pod warunkiem uzupełnienia kwalifikacji zawodowych, przyznano pomoc, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173, z 2015 r. poz. 349 oraz z 2016 r. poz. 337) albo w art. 3 ust. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 i 1888 oraz z 2016 r. poz. 337), a termin na uzupełnienie tych kwalifikacji jeszcze nie upłynął, b) daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej, c) zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. W myśl art. 2b ust. 1 u.k.u.r. nabywca nieruchomości rolnej jest obowiązany prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia przez niego tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście. W okresie, o którym mowa w ust. 1, nabyta nieruchomość nie może być zbyta ani oddana w posiadanie innym podmiotom (ust. 2). Z okoliczności badanej sprawy wynika, co nie jest kwestionowane w spawie, że skarżący posiada kwalifikacje rolnicze w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. c u.k.u.r., bowiem posiada wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie. Z przedstawionych dokumentów wynika, że ukończył studia w zakresie nauk administracyjnych na Wydziale [...], zaś z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 15 czerwca 2016 r. wynika, że jest współwłaścicielem w udziale wynoszącym 1/6 części prawa własności nieruchomości rolnej położonej w województwie mazowieckim, powiecie [...], gminie [...], obrębie [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr A o pow. [...] ha, nr B o pow. [...] ha, nr C o pow. [...] ha, nr D o pow. [...] ha, od 2013 r. opłaca podatek za ww. grunty i je osobiście uprawia. Z akt sprawy wynika również, że skarżący wnioskiem z dnia 20 czerwca 2016 r. zwrócił się do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Warszawie o wyrażenie zgody na zakup ww. nieruchomości rolnej. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z dnia 21 sierpnia 2016 r. wyraził zgodę na nabycie przez skarżącego, zamierzającego utworzyć gospodarstwo rodzinne udziałów wynoszących po 1/12 części od każdego ze zbywców odpowiednio od: K.O., R.O., J.O., W.O. - syna W. i W.O. - syna K. w prawie współwłasności nieruchomości rolnej. Skarżący został również zobowiązany do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego oraz osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna przez okres 10 lat od dnia jej nabycia. W piśmie z dnia 16 lipca 2016 r. skarżący oświadczył, że zobowiązuje się do zamieszkania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 7 listopada 2016 r., utrzymał w mocy ww. decyzję. Przedmiotowe decyzje zostały oparte na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. Odnosząc się do kwestii spornej w niniejszej sprawy, tj. uznania skarżącego za "osobę bliską" zbywcy wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 6 u.k.u.r. (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) za osobę bliską mogą być uznani zstępni, wstępni, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonek, osoby przysposabiające i przysposobione. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący jest bratem zmarłej E.O. z d. B., po której spadek otrzymali: - jej syn – W.O. w udziale 1/12; - jej wnukowie (po zmarłym synu W.O.) – K.O., R.R., J.O. i W.O. – każdy w udziale po 1/12. Spadkobiercami masy spadkowej jest również siostra skarżącego – M.P. (udział 5/12). Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z dnia 21 sierpnia 2016 r. wyraził natomiast zgodę na nabycie przez skarżącego udziałów wynoszących po 1/12 części od każdego ze zbywców odpowiednio od: K.O., R.O., J. O., W.O. - syna W. i W.O. - syna K. Z tak poczynionych ustaleń wynika, że skarżący nie może być uznany za osobę bliską zbywcom w osobach K.O., R.R., J.O. i W.O., gdyż nie należy on do żadnej z kategorii osób wskazanych w art. 2 pkt 6 u.k.u.r. Osoby te są bowiem dziećmi zmarłego brata – W.O., a zatem nie są oni ani zstępnymi, ani wstępnymi, ani rodzeństwem, ani dziećmi rodzeństwa, czy małżonkami, bądź osobami przysposabiającymi czy przysposobionymi w stosunku do skarżącego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, skarżący nie może być również, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uznany za wuja K.O., R.R., J.O. i W.O. Sytuacja taka ma miejsce jedynie w stosunku do syna E.O. – W.O., który w istocie może być uznany za "osobę bliską" wobec skarżącego. W konsekwencji uznać należy za słuszne stanowisko Sądu I instancji i orzekających organów, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 2a ust. 4 pkt 2, art. 2b ust. 1, ust. 2 u.k.u.r. Nie bez znaczenia jest również fakt złożenia przez skarżącego oświadczenia o zobowiązaniu się do zamieszkania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że takie odczytanie normy prawnej wynikającej z art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. narusza wyartykułowany w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zakaz dyskryminacji czy nierówności wobec prawa. Jak wynika bowiem z preambuły zawartej w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. dodanej przez art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. (Dz.U.2016.585) zmieniającej ustawę z dniem 30 kwietnia 2016 r. "W celu wzmocnienia ochrony i rozwoju gospodarstw rodzinnych, które w myśl Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowią podstawę ustroju rolnego Rzeczypospolitej Polskiej, dla zapewnienia właściwego zagospodarowania ziemi rolnej w Rzeczypospolitej Polskiej, w trosce o zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego obywateli i dla wspierania zrównoważonego rolnictwa prowadzonego w zgodzie z wymogami ochrony środowiska i sprzyjającego rozwojowi obszarów wiejskich, uchwala się niniejszą ustawę." wskazane unormowania miały na celu ochronę gruntów rolnych i zapewnienie ich właściwego wykorzystania. Z uzasadnienia projektu nowelizacji wynika, że celem zmian ustawowych było także ustanowienie ładu prawnego stanowiącego rzeczywiste odzwierciedlenie zasady wyrażonej w art. 23 Konstytucji RP, zgodnie z którym podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Zasada ta będzie realizowana przez umożliwienie nabycia nieruchomości rolnych przez osoby fizyczne, które zamierzają utworzyć gospodarstwo rodzinne, a przy tym mają kwalifikacje rolnicze, dają rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej oraz zobowiążą się do zamieszkiwania przez 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. Takie warunki dają wysokie prawdopodobieństwo, że nabyta nieruchomość rolna będzie spełniała swoją gospodarczą funkcję, przez efektywne wykorzystywanie w procesie produkcji rolnej, a nie będzie traktowana wyłącznie jako lokata kapitału. Projekt przewidywał także, iż za zgodą Prezesa Agencji, wyrażoną w decyzji administracyjnej, nieruchomości rolne będą mogły być nabywane przez inne podmioty, które dają gwarancję należytego zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z ich przeznaczeniem. Dlatego też nabycie własności nieruchomości rolnej musi się łączyć z wymogiem osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego (w przypadku osób fizycznych), w skład którego wchodzi nabyta nieruchomość, z zakazem zbywania oraz oddawania w posiadanie. Wprowadzone zmiany miały zatem na celu zniwelowanie negatywnej tendencji polegającej na stałym zmniejszaniu się powierzchni użytków rolnych w polskich gospodarstwach oraz zwiększenie i propagowanie tworzenia gospodarstw rodzinnych. Uznać należy, ze celem ustawodawcy było zatem uregulowanie obrotu nieruchomościami rolnymi nie zaś dyskryminację podmiotów ubiegających się o ich nabycie. Z kwestii niezakwalifikowania skarżącego do kategorii "osób bliskich" nie można wywodzić naruszenia zasad wynikających z art. 32 Konstytucji RP. Z tych tez względów zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z ar. 2a ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 6 u.k.u.r. w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów odnosi się bowiem do elementów składowych uzasadnienia decyzji, zaś przepis art. 140 k.p.a. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Zaznaczenia wymaga, że Sąd kasacyjny kontroluje zgodność z prawem rozstrzygnięcie Sądu I instancji, który to Sąd trafnie wskazał, że organy obu instancji w toku postępowania dokonały wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadniły swoje stanowisko w wydanych decyzjach. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku również pierwszy z powołanych zarzutów, tj. naruszenie art. 193 Konstytucji RP poprzez nie przedstawienie przez Sąd I instancji Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zauważenia wymaga, że na dzień złożenia przez skarżącego skargi do Sądu I instancji, jak i na dzień orzekania przez ten Sąd a także na dzień wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Trybunale Konstytucyjnym zawisła sprawa o sygn. akt K 36/16 o stwierdzenie, że: - art. 2a ust. 1 i ust 4 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; - art. 9 ust. 1 w zw. z art. 2a i w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; - art. 2b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 20, art. 21 ust. 1 i z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; - art. 2a ust. 1 zd. 1 oraz art. 2a ust. 4 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego jest niezgodny z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2362/17 zawiesił na tej podstawie postepowanie przed NSA. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem NSA z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1/21 z uwagi na fakt umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W takich okolicznościach sprawy, Sąd I instancji nie miał zatem podstaw do wystąpienia do Trybunału z kolejnym pytaniem prawnym odnoszącym się do badanej materii. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.