I OPS 4/17

Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie: Przewodniczący: Prezes NSA Marek Zirk-Sadowski Sędziowie NSA: Barbara Adamiak, Stefan Babiarz, Adam Bącal, Iwona Bogucka, Stanisław Bogucki, Zofia Borowicz, Małgorzata Borowiec, Jacek Chlebny, Roman Ciąglewicz, Lidia Ciechomska-Florek, Beata Cieloch, Arkadiusz Cudak, Zbigniew Czarnik, Grzegorz Czerwiński, Dorota Dąbek, Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Dariusz Dudra, Anna Dumas, Maciej Dybowski, Tamara Dziełakowska, Jan Grzęda, Antoni Hanusz, Roman Hauser, Maria Jagielska, Andrzej Jagiełło, Ludmiła Jajkiewicz, Wojciech Jakimowicz, Maciej Jaśniewicz, Andrzej Jurkiewicz, Gabriela Jyż, Joanna Kabat-Rembelska, Hanna Kamińska, Leszek Kiermaszek, Tomasz Kolanowski, Marek Kołaczek, Małgorzata Korycińska, Zdzisław Kostka, Elżbieta Kowalik-Grzanka, Elżbieta Kremer, Wojciech Kręcisz, Andrzej Kuba, Marzenna Linska - Wawrzon, Bogdan Lubiński, Aleksandra Łaskarzewska, Anna Łuczaj, Małgorzata Masternak - Kubiak, Wojciech Mazur, Paweł Miładowski, Małgorzata Miron, Barbara Mleczko-Jabłońska, Artur Mudrecki, Izabela Najda-Ossowska, Grażyna Nasierowska (współsprawozdawca), Małgorzata Niezgódka - Medek, Czesława Nowak-Kolczyńska, Monika Nowicka, Danuta Oleś, Ryszard Pęk, Piotr Pietrasz, Jerzy Płusa, Małgorzata Pocztarek, Sławomir Presnarowicz, Cezary Pryca, Jolanta Rudnicka, Jan Rudowski, Małgorzata Rysz, Robert Sawuła, Hieronim Sęk, Jerzy Siegień, Jolanta Sikorska, Andrzej Skoczylas (współsprawozdawca), Jolanta Sokołowska, Krystyna Anna Stec, Jerzy Stelmasiak, Marek Stojanowski, Przemysław Szustakiewicz, Zbigniew Ślusarczyk, Henryk Wach, Andrzej Wawrzyniak, Roman Wiatrowski, Krzysztof Winiarski, Bartosz Wojciechowski, Marian Wolanin (sprawozdawca), Małgorzata Wolf - Kalamala, Aleksandra Wrzesińska - Nowacka, Joanna Zabłocka, Janusz Zajda, Tomasz Zborzyński, Tomasz Zbrojewski, Zygmunt Zgierski, Janusz Zubrzycki, Teresa Zyglewska, Olga Żurawska - Matusiak Protokolant: Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu jawnym z udziałem Zastępcy Prokuratora Generalnego Roberta Hernanda wniosku Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchwały wyjaśniającej: "Czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej też: uggw), wobec uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej też: uggw), wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 kpa i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej też: kpa) dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej też art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające)?"; W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe zagadnienie, wniesiono o wyjaśnienie: "Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. Sygn. akt I OPS 4/17 przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?". postanawia: odmówić podjęcia uchwały. CVS.

I. Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, wnioskiem z dnia 26 lipca 2017 r., znak [...] wystąpiła na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - zwanej dalej "ppsa", o podjęcie w pełnym składzie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, przez udzielenie odpowiedzi na pytanie: "Czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) - zwanej dalej uggw, wobec uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych, stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) - zwanego dalej kpa, dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)?". W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prokuratoria Generalna RP wniosła o wyjaśnienie: "Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?". W uzasadnieniu Wnioskodawca nawiązał przede wszystkim do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, podjętej na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której Sąd stwierdził, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W ocenie Wnioskodawcy, wnioski płynące z cytowanej uchwały mają istotne społeczne konsekwencje, a zasięg oddziaływania skutków tego orzeczenia wykracza poza przedmiot badania, powodując dalsze wątpliwości w sferze stosowania postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Uchwała ta odnosi się do stosunków społecznych ukształtowanych na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, jednakże jej wnioski oddziałują wprost na aktualne stany prawne nieruchomości posiadanych przez państwowe jednostki organizacyjne. Istotne znaczenie ma fakt, że wnioski uchwały mogą również prowadzić do prób podejmowania rewizji ustalonych stanów prawnych dotyczących nieruchomości znajdujących się w okresie transformacji ustrojowej we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1289/15 wydany w sprawie nie dotyczącej tzw. gruntów kolejowych). Co najważniejsze, stosowanie poglądu wyrażonego w cytowanej uchwale przez organy administracji oraz sądy administracyjne, zgodnie ze związaniem wynikającym z art. 269 § 1 ppsa, prowadzić może do odejścia od utrwalonego dorobku doktryny i orzecznictwa w zakresie zasady równej mocy środków dowodowych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 317), w kierunku formalnej teorii dowodów. W szczególności, wnioski płynące z literalnego stosowania powołanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą dawać asumpt do podejmowania działań zmierzających do zmiany istniejących stosunków społecznych, utrwalonych w oparciu o decyzje wojewodów, wydane na podstawie art. 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (vide: przykładowo fragment pisma wiceprezydenta m.st. Warszawy do Burmistrzów Dzielnic, nakazującego rewizję stanów prawnych nieruchomości objętych komunalizacją). W równym stopniu skutki takich działań mogą prowadzić do formułowania żądań odszkodowawczych względem Skarbu Państwa za skutki tych decyzji administracyjnych, których wadliwość zostanie stwierdzona w oparciu o wnioski płynące ze stanowiska promującego tylko jedną grupę dowodów władnych wykazać wykonywanie zarządu nieruchomością Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne. Ponadto, w toczących się nadal postępowaniach administracyjnych, zmierzających do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminy, orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., zgodnie z zasadą związania sądów administracyjnych treścią uchwały abstrakcyjnej, będzie stosowane wprost, bez uwzględnienia faktów istotnych, które mogą i powinny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie istnienia zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwowe jednostki organizacyjne do czasu zmiany ustroju społeczno - gospodarczego kraju. Z informacji uzyskanych przez Prokuratorię Generalną wynika, że aktualnie toczy się, na różnych etapach, pięćdziesiąt pięć postępowań komunalizacyjnych dotyczących gruntów o ogromnym obszarze, które znajdowały się w zarządzie PKP. Odwołanie się do stosowania nieobowiązującego art. 38 ust. 2 uggw na okoliczność sposobu wykazania, że określona nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wprowadza dysonans pomiędzy grupą środków dowodowych, służących do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwowe jednostki organizacyjne, a materialnoprawnym skutkiem, wywodzonym z nie-dysponowania aktualnie środkami dowodowymi, wąsko ujętymi w powołanym na wstępie przepisie. W szczególności, uchwała wskazuje na wystąpienie bądź nie wystąpienie materialnoprawnych skutków, określonych zdarzeń, w zależności od zastosowania wąskiego katalogu środków dowodowych, wskazanych wprost w art. 38 ust. 2 uggw. Jednoznaczne stwierdzenie, że określona nieruchomość, w braku udokumentowania zarządu dokumentami z art. 38 ust. 2 uggw należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego prowadzi de facto do komunalizacji mienia państwowych jednostek organizacyjnych (również w znaczeniu szerszym niż przedmiot uchwały dotyczącej gruntów kolejowych) z pominięciem istotnych zasad postępowania dowodowego, dopuszczalnego na gruncie art. 75 kpa w najszerszym zakresie. W praktyce, w tym zakresie może dojść również do pominięcia oceny wyjątków od promowanej zasady przynależności mienia do tych rad i organów, które wynikają z ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego opierało się na wszechstronnym badaniu dowodów, w którym ocena istnienia zarządu nieruchomością przez państwowe jednostki organizacyjne, dokonywana była na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, tj. m.in.: z uwzględnieniem stanu wpisów zarządu w księgach wieczystych, przeznaczenia nieruchomości, posiadania nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną, stanu aktywów takiej jednostki, przy istotnym w materii PKP uwzględnieniu kontekstu historycznego oraz istoty zarządu wykonywanego przez tę państwową jednostkę organizacyjną w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (art. 128 Kodeksu cywilnego). Zdaniem Wnioskodawcy, skutek materialnoprawny w postaci komunalizacji nieruchomości, wobec których nie stwierdzono zarządu wykonywanego przez państwową jednostkę organizacyjną na dzień 27 maja 1990 r. na podstawie tylko dokumentów ujętych w art. 38 ust. 2 uggw, prowadzi do uproszczenia procedowania, jednakże, wobec zastanego od lat międzywojennych niekwestionowanego i nie budzącego wątpliwości stanu władania określoną kategorią gruntów (z przeznaczeniem kolejowym, jako obszarów kolejowych), przez PKP, prowadzić będzie niejednokrotnie do akceptacji stanowisk sprzecznych ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, które w sensie materialnoprawnym pozostawały w zarządzie takich jednostek. Natomiast nigdy nie znajdowały się we władztwie rad narodowych lub terenowych organów administracji stopnia podstawowego, choćby ze względu na ich charakter, szczególne przeznaczenie i sposób wykorzystania, przynależność do różnych przedsiębiorstw państwowych, czy służenie realizacji zadań publicznych, ujmowanych ówcześnie, jako zadania państwa wykonywane przez takie przedsiębiorstwa (PKP, Poczta Polska, przedsiębiorstwa energetyczne, ciepłownicze, transportowe itd.). W ocenie Wnioskodawcy, w celu zapewnienia stabilności stosowania prawa przez organy administracji oraz sądy administracyjne, usunięcie, dostrzeżonej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, ma znaczenie dla wszystkich stanów faktycznych, w których podstawowe znaczenie ma pojęcie zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwowe jednostki organizacyjne, w szczególności przez państwowe osoby prawne. Stosowanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. może bowiem - zdaniem Wnioskodawcy - prowadzić do wystąpienia niezamierzonych skutków w zakresie stosowania norm dowodowych postępowania administracyjnego poprzez znaczne, a nie oczekiwane ograniczenie tego postępowania, formalne ograniczenie katalogu środków dowodowych, a w konsekwencji wydawanie decyzji administracyjnych (m.in. decyzji komunalizacyjnych) na niekorzyść stosowania zasady prawdy obiektywnej. Z tego względu, niezbędne pozostaje sformułowanie zagadnienia prawnego, którego istota, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sprowadza się do potrzeby wyjaśnienia, czy wykazanie, że określona nieruchomość nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, odbywa się na podstawie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego (nieograniczony katalog środków dowodowych), a dalej, czy do wykazania, że państwowa jednostka organizacyjna wykonywała zarząd nieruchomością w tej dacie znajduje aktualnie zastosowanie katalog środków dowodowych ujęty w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zasada równej mocy środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym pozostaje zasadą wiodącą, o ugruntowanej linii orzecznictwa sądów administracyjnych. Jej ograniczenie, przez wskazanie katalogu środków dowodowych, którymi można wykazać określony fakt (brak przynależności mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r.) - zdaniem Wnioskodawcy - daje podstawę do sformułowania zagadnienia prawnego zmierzającego do uzyskania odpowiedzi na pytania wskazane we wniosku. Na gruncie wniosków płynących z poglądu wyrażonego w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. i linii orzeczniczej tam powołanej, obejmującej wąskie, oparte stricte na dokumentach wymienionych w art. 38 ust. 2 uggw, umocowanie do wykazania istnienia zarządu nieruchomością, wykonywanego przez państwową jednostkę organizacyjną, powstaje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, albowiem ograniczenie możliwości wykazania zarządu nieruchomością w dacie komunalizacji do dokumentów wymienionych w tym przepisie, stoi w sprzeczności z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, odrzucającą formalną teorię dowodów. Z normy zawartej w art. 75 § 1 kpa wynika powszechnie akceptowana zasada równej mocy środków dowodowych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 317). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa zamkniętego katalogu środków dowodowych jakie mogą być stosowane w toku postępowania administracyjnego. Ustawodawca posłużył się jedynie przykładowym wyliczeniem. Przyjęta w art. 75 § 1 kpa koncepcja wskazuje, że wymienione przykładowo w tym przepisie dowody powinny zostać uznane za podstawowe i najczęściej stosowane w postępowaniu administracyjnym (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Komentarz do art. 75 kpa, Legalis). Granice zgodności z prawem dopuszczenia dowodów wymagają wykładni w świetle regulacji w przepisach prawa materialnego, uwzględniając całokształt tej regulacji wyznaczającej hipotetyczny stan faktyczny. W wyroku NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2119/1, wyjaśniono że: "uwzględnienie przez organy orzekające w sprawie jako dowodu informacji dotyczących popełnienia przez skarżącego wykroczeń, które uległy zatarciu, było zgodne z prawem. Za trafne należy bowiem traktować stanowisko, zgodnie z którym zatarcie skazania nie stanowi przeszkody do ustalenia w trybie art. 75 kpa, że posiadacz broni palnej popełnił czyn, który sam w sobie lub w powiązaniu z innymi okolicznościami rodzi obawę, że osoba ta użyje broni w celach sprzecznych z interesem porządku publicznego. Zatarcie skazania opiera się na fikcji traktowania określonej osoby, z uwagi na upływ czasu, jako niekaranej. Związanie powyższą regułą nie stoi jednak na przeszkodzie dokonaniu przez organ administracji pełnej i obiektywnej oceny właściwości i warunków osobistych skazanego, w ramach której organ uwzględni również fakt, że strona postępowania była sprawcą przestępstwa, które uległo zatarciu". Zdaniem Wnioskodawcy, w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw zróżnicowania środków dowodowych, co wynika wprost z art. 75 § 1 kpa. Ograniczenie stosowania zasady równej mocy środków dowodowych nie pozostawałoby bez wpływu na stosowanie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz zasady koncentracji materiału dowodowego przez organ administracji (art. 77 kpa). W wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa". Również w wyroku z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88, NSA stwierdził: "w świetle art. 75 kpa niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych". Ograniczenia takie muszą wypływać expressis verbis z przepisu prawa. W wyroku z dnia 29 października 1993 r. , sygn. akt SA/Gd 874/94, NSA przyjął, że: "art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 24.1.1991 r. o kombatantach i innych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2012 r. poz. 400) nie upoważnia do stwierdzenia, iż podstawą przyjęcia, że określona osoba przebywała w więzieniu i lagrze ZSRR (art. 4 ust 1 pkt 3 lit. a), może być wyłącznie wyrok skazujący sądu radzieckiego". Istotne i pogłębione stanowisko w tej kwestii, zbieżne z utrwaloną linią orzeczniczą zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10, wskazując że na tle ustawodawstwa regulującego postępowania administracyjne (tj. kpa i Ordynacji podatkowej), utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi (odpowiednio - na tle art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej; wyrok NSA z dnia 1 września 2008 r., sygn. akt II FSK 1541/06; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 7 listopada 2010 r., sygn. akt I FPS 1/10; na tle kpa - przykładowo - wyroki NSA z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09 i sygn. akt I OSK 1430/09). W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2010 r., sygn. akt I FPS 1/10, wyjaśniono, że dowody, o których mowa w art. 42 ust. 3 ustawy o podatku od towarów i usług, uzupełnione innymi dowodami w formie dokumentów są wystarczające do zastosowania stawki 0% VAT, o ile łącznie potwierdzają fakt wywiezienia i dostarczenia towarów będących przedmiotem wewnątrzwspólnotowej dostawy do nabywcy znajdującego się na terytorium państwa członkowskiego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/05, wyjaśniono, że w sprawie o stwierdzenie nabycia mienia na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027), jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Także w wyroku z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3310/14, NSA wyjaśnił, że: "dyspozycja art. 75 § 1 kpa nie wprowadza w zakresie podmiotowym jak i w zakresie przedmiotowym zamkniętego katalogu środków dowodowych, które są dozwolone w postępowaniu dowodowym. Jest to bowiem tylko wyliczenie przykładowe na co jednoznacznie wskazuje kwantyfikator "w szczególności". Dopuszczalność dowodów pośrednich podkreślił NSA w wyroku z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt II GSK 299/15, wskazując, że: "art. 75 § 1 kpa statuuje w postępowaniu administracyjnym otwarty katalog środków dowodowych, a zatem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Słusznie Sąd I instancji wywiódł, iż zważywszy na szerokie brzmienie powołanego przepisu w danym postępowaniu administracyjnym mogą być wykorzystane materiały zgromadzone w toku innych postępowań, w tym postępowań karnych. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa)". Zasada ogólna prawdy obiektywnej wyłącza dopuszczalność ustalenia okoliczności faktycznych w wyniku uprawdopodobnienia ich wystąpienia. Podkreślił to NSA w wyroku z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1/15, stwierdzając, że: "Postępowanie dowodowe ma bowiem prowadzić do wykazania istnienia danej okoliczności, a nie jej uprawdopodobnienia. Temu właśnie mają służyć środki dowodowe, o jakich mowa w art. 75 § 1 i art. 76 § 1 kpa. Organ administracyjny prowadzi postępowania wyjaśniające i ma uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w sprawie by ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W innym wypadku ocena może prowadzić do naruszenia reguł obowiązujących podczas stosowania zasady swobodnej oceny dowodów". Również w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, NSA wskazał, że: "ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa". Natomiast w wyroku z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88, NSA stwierdził: "W świetle art. 75 kpa niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych". W wyroku z dnia 16 listopada 1984 r., sygn. akt II SA 1223/84, NSA przyjął zaś, że: "Realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 kpa). Odmienne uregulowania w aktach wewnątrzorganizacyjnych nie mają zastosowania w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych przez daną organizację społeczną w drodze decyzji administracyjnych". Takie też stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 20 grudnia 1988 r., sygn. akt U 10/88 stwierdzając, że: "Przepisy regulaminu weryfikacyjnego ZBoWiD stanowią, że podstawowymi dowodami działalności, która powinna być poddana weryfikacji w zakresie praw członkowskich (...), są oświadczenia świadków zweryfikowanych przez Związek. Powyższa regulacja pozostaje w sprzeczności z koncepcją otwartego postępowania dowodowego, przyjętą w kpa, którego art. 75 stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". W odniesieniu do podziału na środki dowodowe bezpośrednie i pośrednie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 370/88, ONSA 1988, Nr 2, poz. 95, stwierdzając, że: "gdy w sprawie są dowody bezpośrednie i nie ma przeszkód do przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa)". A contrario, jeśli w sprawie brak jest dowodów bezpośrednich, należy opierać się na dowodach pośrednich. Jeżeli w sprawie organ może skorzystać z dowodów bezpośrednich, a więc są one w aktach sprawy bądź ich-uzyskanie jest możliwe, to zastąpienie ich dowodami pośrednimi stanowi naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 KPA. Stanowisko takie jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 370/88 i wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 1456/97). W ocenie Prokuratorii Generalnej RP, nawet to, że na pierwszym miejscu w art. 75 kpa jest wymieniony dowód z dokumentu urzędowego, nie oznacza, że dokument urzędowy posiada wyższą moc dowodową niż pozostałe środki dowodowe ani też, że inne dowody mogą być przeprowadzone tylko wówczas, gdy w sprawie brakuje dokumentu urzędowego albo, że istnienie, ewentualnie nieistnienie pewnych faktów, może być wykazane tylko dokumentem urzędowym (tak np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 560/15). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 kpa, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy, dowód powinien być przeprowadzony wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie jednego tylko wybranego dokumentu. Przedstawione stanowisko daje asumpt do jednoznacznego stwierdzenia, że na gruncie postępowania administracyjnego nie istnieją podstawy do przyjmowania legalnej teorii dowodów, natomiast fakty istotne dla wydania decyzji administracyjnej powinny i mogą zostać ustalone w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. W tym sensie ocena twierdzeń stron postępowania administracyjnego nie może pomijać dowodów pośrednich, domniemań faktycznych, jeśli mogą prowadzić do wykazania faktu relewantnego dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyrokach z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 504/16 i sygn. akt I OSK 432/16, NSA stwierdził, że możliwe jest potwierdzanie stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych, nawet gdy określony podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa, a właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnego winno nastąpić poprzez wydanie zaświadczenia. Brzmienie art. 87 uggw, że: "grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek", oznacza, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia z mocy prawa w formie decyzji, dopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, wprowadził ustawodawca dopiero ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 24, poz. 170), a przepisy te weszły w życie w dniu 20 lipca 1988 r. Podobnie w orzeczeniach NSA wydanych na gruncie innych postępowań administracyjnych, stosowanie formalnej teorii dowodów nie znajduje akceptacji. Przykładowo, w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 676/15, wyjaśniono, że niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez tego pozwolenia. Samowoli budowlanej nie można bowiem domniemywać. Niemniej organy nadzoru budowlanego winny podjąć wszelkie czynności zmierzające do ustalenia czy takie pozwolenie było wymagane i czy zostało wydane. Dopiero po wyczerpaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych Inspektor Powiatowy mógłby stwierdzić, iż wobec niemożliwości ustalenia, czy inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli należy umorzyć postępowanie nadzorcze. W wyroku NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 703/13, wyjaśniono natomiast, że organ prowadzący postępowanie powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czyli stosownie do art. 7 i art. 75 § 1 kpa, przeprowadzić dowody. Zatem brak dowodów wskazanych w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 2042) nie uwalnia organu prowadzącego postępowanie od zachowania zasady ustanowionej w art. 7 kpa, prawdy obiektywnej, zatem podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wzmocnienie zasady równej mocy środków dowodowych - zdaniem Wnioskodawcy - wynika wprost z art. 76 § 3 kpa, po myśli którego dopuszczalne jest prowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego sporządzonego przez organy państwowe lub organy jednostek organizacyjnych lub podmioty w zakresie spraw z zakresu administracji publicznej oraz wydawania zaświadczeń poruczonych im z mocy prawa lub na podstawie porozumienia. W podsumowaniu tej części rozważań, Prokuratoria Generalna RP wskazała, że w polskim systemie postępowania administracyjnego brak jest podstaw do formułowania tez dających pierwszeństwo określonym środkom dowodowym lub wyłącznej mocy dowodowej określonym środkom, jeśli nie wynika to wprost z treści przepisów ustawy. Zasada ta znajduje pełne zastosowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności, stanowisko respektujące zasadę równej mocy środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym znajduje odzwierciedlenie w wyrokach NSA: z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09 i sygn. I OSK 1430/09; z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10; z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3398/15 i z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 3397/15, wydanych w odniesieniu do komunalizacji mienia znajdującego się w zarządzie PKP. W orzeczeniach tych, wzięto pod uwagę wszelkie okoliczności natury normatywnej (również w aspekcie historycznym) oraz natury faktycznej (stan posiadania, stan środków trwałych przedsiębiorstwa, wpisy zarządu w księgach wieczystych, przeznaczenie i sposób korzystania z nieruchomości, stany ewidencji gruntów, objęcie nieruchomości inwentaryzacją komunalizacyjną, czy ustalanie opłat z tytułu zarządu), prowadzące do oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z wolą ustawodawcy, przez przedstawienie ścieżek, którymi podążał ustawodawca, pragnąc osiągnąć zamierzony cel, oraz dokonanie pełnej oceny użytych do tego celu konstrukcji i instrumentów prawnych. W tym sensie ocena stanów prawnych nieruchomości, sięgających istnienia przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", "z bagażem" zaszłości porozbiorowych, dokonywana li tylko w oparciu o istnienie jednego z dokumentów wymienionych w art. 38 ust. 2 uggw, może prowadzić do wniosków sprzecznych z wolą racjonalnego ustawodawcy. Prokuratoria Generalna przedstawiła również swoje stanowisko w przedmiocie skutków uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zakresie dopuszczalności dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwowe jednostki stwierdzając, że aktualnie nie istnieje podstawa do potwierdzenia zarządu nieruchomością wykonywanego w dacie komunalizacji przez państwowe jednostki organizacyjne. Ocena rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych powinna bowiem uwzględniać aktualne możliwości dowodzenia wykonywania zarządu nieruchomością przez te osoby prawne, np. wobec braku dokumentów, w szerszym zakresie, niż wynika to ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z dniem 1 stycznia 1998 r. utraciły moc przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych, w szczególności ustawa derogująca (tj. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zwana dalej ugn), regulowała w przepisach przejściowych i końcowych kwestie uwłaszczenia państwowych osób prawnych z dniem 5 grudnia 1990 r. na gruntach państwowych i samorządowych (art. 199, art. 200 i nast. w zw. z art. 206 ugn). Ustawodawca nie uregulował kwestii, jakimi środkami dowodowymi można posłużyć się w celu wykazania zarządu nieruchomością na dzień 27 maja 1990 r. W tym zakresie ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie zawierała norm odsyłających do stosowania w owym czasie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zaistniała sytuacja powinna zostać usunięta przez stosowanie przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 i następnych, do wykazania istnienia zarządu określoną nieruchomością, bez ograniczeń wynikających z art. 38 ust. 2 uggw, w tym z wykorzystaniem przepisów § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, z uwzględnieniem istotnej daty możliwej komunalizacji, zawierającego katalog środków dowodowych pozwalający na wykazanie zarządu nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną na dzień 5 grudnia 1990 r. Od dnia 1 stycznia 1998 r. państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadały określone grunty w zarządzie, nabywają z tym dniem prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz własność budynków, innych lokali i urządzeń wzniesionych ze środków własnych tych przedsiębiorstw. Istnienie zarządu podlega stwierdzeniu na podstawie jednego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Katalog środków dowodowych służących wykazaniu, że w dacie 5 grudnia 1990 r. państwowa jednostka organizacyjna legitymowała się zarządem nieruchomością pozostaje szerszy, niż katalog podstaw prawnych oddania nieruchomości w zarząd, wynikający z art. 38 ust. 2 uggw. Delegacja ustawowa zawarta w art. 206 ugn, jak też data, na którą zarząd nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną podlega stwierdzeniu, zgodnie z powołanym rozporządzeniem, nie odnoszą się wprost do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nie można jednak podważyć wniosku, że dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia zarządu nieruchomością, objęte wymienionym katalogiem środków dowodowych, służą wykazaniu istnienia uprawnienia do korzystania z nieruchomości i mogą stanowić podstawę do ustalenia zarządu w oparciu o ogólne reguły dowodowe stosowane w postępowaniu administracyjnym również na dzień 27 maja 1990 r. W tym sensie wykorzystanie dowodów wymienionych w rozporządzeniu nie narusza prawa materialnego, a stanowi realizację zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też uzasadnione wydaje się dopuszczenie stosowania wskazanych środków dowodowych w celu stwierdzenia zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwowe jednostki organizacyjne na dzień komunalizacji gruntów Skarbu Państwa. Zdaniem Prokuratorii Generalnej RP, argumentem przemawiającym za dopuszczalnością sięgnięcia do katalogu środków dowodowych zawartych w wymienionym rozporządzeniu Rady Ministrów jest zasada równości wobec prawa, wymagająca, by wszystkie podmioty prawa miały takie same prawne możliwości wykazywania i udowadniania, że posiadają one określone uprawnienia względem nieruchomości, stanowiące przesłankę ich uwłaszczenia lub przynajmniej przesłankę niepozbawiania ich praw do nieruchomości. Wszelkie formalne różnice istniejące pomiędzy, z jednej strony, przepisami art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, a z drugiej strony, przepisami o uwłaszczeniu osób prawnych (zamieszczonymi najpierw w przepisach ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a następnie w art. 200 ugn) są z punktu widzenia zasadniczego celu tych przepisów (jakim było uregulowanie stanu prawnego państwowych nieruchomości i nadanie prawa własności względem nich tym podmiotom, które uprzednio tymi nieruchomościami zarządzały za Państwo) całkowicie irrelewantne. Ta irrelewantność różnic występujących w omawianym zakresie, mających charakter jedynie formalny i będących bez znaczenia w świetle zasadniczego celu wchodzących w grę przepisów, dodatkowo zatem przemawia za zasadnością sięgnięcia do wymienionych środków dowodowych. Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz wydane na podstawie art. 2d tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, również w szeroki sposób pozwalały dokumentować istnienie zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwowe jednostki organizacyjnego w celu ich uwłaszczenia. Dlatego też aktualne pozostaje wykorzystanie środków dowodowych wskazanych w wymienionym rozporządzeniu, bez ograniczeń wynikających z wąskiego stosowania art. 38 ust. 2 uggw. W ścisłym związku z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (ustanawiającym użytkowanie wieczyste) pozostaje art. 2d ustawy z dnia 29 września 1990 r., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowi delegację do wydanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Rozporządzenie wykonawcze określa tę samą materię i zawiera takie same przepisy, co rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W obydwu rozporządzeniach, sposób władania gruntem przez państwową jednostkę organizacyjną, prawodawca nazywa, przed datą 1 sierpnia 1985 r. - użytkowaniem, a po tej dacie - zarządem. To oznacza także, że prawodawca (Rada Ministrów, ale też Sejm przez np. delegacje ustawowe do wydania rozporządzeń) tak w roku 1992, 1993, jak też w 1998, uznaje, że: - zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty użytkowane przez państwowe jednostki organizacyjne (w tym PKP), przeszły z mocy prawa w zarząd tych jednostek; - na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości, powyższe grunty stały się przedmiotem użytkowania wieczystego. Przepis art. 200 ugn oraz wydane na podstawie art. 206 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r., odnoszą się zatem bezpośrednio do gruntów PKP. W ocenie Prokuratorii Generalnej RP, można budować wątpliwość, czy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948, ze zm.), zamiast rozporządzenia z 1998 r., nie powinno się stosować, wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 tej ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Niemniej jednak, nawet przy przyjęciu, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, ma zastosowanie do gruntów, co do których z jakiegokolwiek powodu, nie ma zastosowania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa (na zasadzie lex specialis), nie zmienia to wniosku, że katalog środków dowodowych zamieszczony we wszystkich wymienionych aktach wykonawczych daje możliwość udowodnienia zarządu nieruchomością na podstawie wszystkich faktów, dowodów i domniemań, w sposób uwzględniający kontekst historycznoprawny istnienia zarządu, szczególny charakter tego uprawnienia oraz faktyczne wykonywanie zarządu przez określone państwowe jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwo PKP. W odniesieniu do znaczenia art. 38 ust. 2 uggw, Prokuratoria Generalna RP wskazała, że w kontekście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., ocena znaczenia powołanej normy wydaje się być niejednoznaczna. Sąd stwierdził bowiem, że powołany art. 38 ust. 2 ustanawia zamknięty katalog środków dowodowych, jakimi można wykazywać, że państwowa jednostka organizacyjna uzyskała grunty państwowe w zarząd. Tym samym uchwałą nadała temu przepisowi znaczenie normy procesowej, a więc normy, która - w odróżnieniu od norm materialnych - nie reguluje bezpośrednio stosunków społecznych, lecz reguluje formę postępowania; w tym przypadku - reguły dowodzenia. Tymczasem literalne brzemiennie przepisu nie wskazuje na procesowe znaczenie tej normy, a raczej znaczenie materialne, ograniczone do podstaw oddania gruntów, dotąd nie znajdujących się w zarządzie, na rzecz państwowych jednostek organizacyjnych. Jak się powszechnie przyjmuje, kryterium rozgraniczającym normy materialne i procesowe nie jest lokata przepisu, ale funkcja danej normy, a tę determinuje przede wszystkim skutek, jaki ta norma ma powodować. Norma wywołująca skutek w sferze postępowania jest normą procesową (zob. np. J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2014, s. 29). Nie może przy tym budzić wątpliwości, że przepis określający zasady dowodzenia ma charakter normy procesowej. Należy zatem zadać pytanie, jakie skutki - w zakresie dowodzenia może wywoływać art. 38 ust. 2 uggw, jeśli prawidłowe wnioskowanie prowadzić musi do stwierdzenia, że powołany przepis jest normą prawa materialnego, która działała na przyszłość, a nie regulowała stanów sprzed jej wprowadzenia do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 241 ugn, z dniem wejścia tej ustawy w życie przestał obowiązywać art. 38 ust. 2 uggw. W związku z utratą przez ten przepis mocy pozostaje istotne pytanie o reguły dowodowe w zakresie wykazywania zarządu państwowych jednostek organizacyjnych obowiązujące po dniu 1 stycznia 1998 r., rzecz jasna na datę poprzedzającą wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W równym stopniu może to być data wejścia w życie uggw, data 27 maja 1990, czy data 5 grudnia 1990 r. W każdym przypadku brak jest obecnie przepisów, które regulowałyby kwestię dowodzenia zarządu, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, wydanych dla potrzeb uwłaszczenia państwowych jednostek organizacyjnych, jednakże - jak zaznaczono - nie dotyczących komunalizacji. Skoro art. 38 ust. 2 uggw ma charakter materialny, to jego uchylenie nie powinno mieć wpływu na "reguły dowodowe", a odpowiedzi na pytanie o środki dowodowe należy poszukiwać w innych aktach normatywnych, które w owym czasie regulowały kwestię wykazania zarządu (np. rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie art. 206 ugn, ale też np. rozporządzenie Rady Ministrów poprzednie w tej samej materii z 1993 r.). Zgodnie z art. 106 § 5 ppsa, do postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W zakresie ustalania zasad stosowania norm prawa procesowego w czasie uzasadnione jest zatem sięgnięcie do doktryny prawa procesowego cywilnego (zasad prawa międzyczasowego). Zgodnie z art. XV § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 43; poz. 297, ze zm.), postępowanie wszczęte przed wejściem w życie Kodeksu postępowania cywilnego będzie się toczyło od tej chwili według przepisów tego Kodeksu, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W obrębie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zatem zasada bezpośredniego działanie nowego prawa (zasada aktualności). Powyższa zasada znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 23 kwietnia 1998 r., sygn. akt III CKN 223/98, Sąd Najwyższy wskazał, że: "ogólne zasady intertemporalne prawa procesowego pozwalają stwierdzić, że - w braku odmiennego unormowania ustawowego - nowe prawo procesowe stosuje się do czynności procesowych dokonywanych po jego wejściu w życie". Podobnie w uchwale z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 118/09, Sąd Najwyższy stwierdził, że ogólną regułą prawa intertemporalnego obowiązującą na gruncie prawa procesowego jest zasadą natychmiastowego działania nowej ustawy. Dla zastosowania aktualnie obowiązującego prawa procesowego zazwyczaj bez znaczenia pozostaje, kiedy nawiązał się stosunek prawny, w związku z którym powstała sprawa rozpatrywana w danym postępowaniu, a także to, jakie prawo merytoryczne jest pod względem czasu miarodajne dla prawnej kwalifikacji tego stosunku. Reguła ta stanowi wyraz jurydycznej samodzielności prawa procesowego cywilnego, w szczególności braku jego jakiejkolwiek zależności od prawa materialnego, którego realizację ma na celu postępowanie cywilne (zob. M. Walasik, Rozstrzygnięcie intertemporalne w prawie procesowym cywilnym [w:] Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza i funkcje, red. J. Mikołajewicz, Warszawa 2015). Na gruncie prawa procesowego w sposób autonomiczny powinna być wobec tego pojmowana zasada, że zdarzenia prawne należy oceniać na podstawie prawa aktualnego w chwili, w której zdarzenie to doszło do skutku (tempus regit factum processualis). Jak wskazuje M. Walasik, należy zakładać, że każda zmiana prawa procesowego zmierza do udoskonalenia tej gałęzi, a więc ma na celu zwiększenie efektywności postępowania cywilnego, podniesienie standardu rzetelności tego postępowania, lepsze jego osadzenie w porządku prawnym wyznaczanym przez pozostałe normy systemu, usprawnienie postępowania lub podwyższenie stopnia jego ekonomiczności. "Wszystkie te cele brane pod uwagę razem, jak i każdy z nich z osobna, mogą stanowić uzasadnienie dla stosowania nowego prawa w oparciu o regułę aktualizacji także w postępowaniach cywilnych wszczętych w okresie przed zmianą prawa" (zob. M. Walasik, Rozstrzygnięcie intertemporalne w prawie procesowym cywilnym [w:] Problematyka intertemporaina w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza i funkcje, red. J. Mikołajewicz, Warszawa 2015). Podsumowując, należy uznać, że - w braku wyraźnego odmiennego uregulowania tej kwestii przez ustawodawcę - nowe przepisy procesowe wchodzą w życie niezwłocznie i są stosowane we wszystkich sprawach bez względu na moment ich wszczęcia do czynności procesowych dokonywanych po dniu wejścia w życie nowej ustawy. Tym samym, nieobowiązujący obecnie art. 38 ust. 2 uggw, nie powinien stanowić ograniczenia w wykazywaniu istnienia zarządu nieruchomością wykonywanego przez państwową jednostkę organizacyjną. Ograniczenie dowodzenia zarządu do dokumentów wydanych na podstawie art. 38 ust. 2 uggw, a to: decyzji administracyjnej o oddaniu w zarząd lub dokumentu stwierdzającego dokonanie jednej z dwóch, przez ustawę z 1985 r. wymienionych czynności prawnych: umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy nabycia nieruchomości, prowadzi do sprzecznego z dorobkiem orzecznictwa (zasada równej mocy środków dowodowych), a także sprzecznego z katalogiem środków dowodowych dopuszczalnych na gruncie rozporządzenia wydanego na podstawie art. 206 ugn, ograniczenia dopuszczalności ustalenia uprawnienia państwowej jednostki organizacyjnej do władania nieruchomością w ramach zarządu. Powołany art. 38 ust. 2 uggw normował jedynie podstawy prawne uzyskiwania zarządu do nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne, nie zaś kwestię dokumentowania uzyskiwania tego prawa w przyszłych postępowaniach, i to bez względu na czas i sposób jego powstania. Przepis art. 38 ust. 2 uggw nie wymieniał stosownych podstaw prawnych uzyskania zarządu nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne w sposób wyczerpujący chociażby z tego względu, że określone podstawy prawne ku temu mogły wynikać z innych jeszcze przepisów tej ustawy (art. 87 powołanej ustawy w pierwotnym brzmieniu) oraz z przepisów ustaw odrębnych (w szczególności art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe"). Ponadto art. 38 ust. 2 uggw normował co prawda podstawy prawne uzyskiwania przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu nieruchomości, ale tylko ex futuro, a więc na potrzeby stosunków prawnych nawiązywanych po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast dla stosunków prawnych związanych z uzyskiwaniem przez państwowe jednostki organizacyjne prawa zarządu nieruchomości i powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tak jak to ma miejsce w przypadku uzyskania prawa zarządu nieruchomości przez PKP) prawnie relewantne są, nie przepisy art. 38 ust. 2 uggw, lecz art. 87 tej ustawy (stanowiący, że "grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek.") oraz przepisy ustaw obowiązujących wcześniej, w tym przepisy ustawy z 1960 o kolejach. Dlatego też art. 38 ust. 2 uggw normuje jedynie podstawy prawne uzyskiwania prawa zarządu (i to w sposób niewyłączny), a nie katalog dowodów potwierdzających uzyskanie tego prawa. Wydaje się, że przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 38 ust. 2 uggw pozostaje w kolizji z art. 75 § 1 oraz art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 kpa, albowiem wprowadza nieznane prawu ograniczenie dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością przez państwowe jednostki organizacyjne jedynie w oparciu o dowody wyliczone w przepisie powołanym na wstępie. W powołanej uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, stwierdzono bowiem wprost, że dopóki z treści aktu prawnego nie będzie wynikało, że podmiot nabywa mienie w zarząd, to nie można skutecznie prawnie twierdzić, że akt jest jedynym dowodem na powstanie zarządu. Tym samym w uchwale wprowadzono ograniczenie możliwości dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością przez państwowe jednostki organizacyjne na podstawie innych środków dowodowych, które w swym całokształcie mogłyby dawać podstawę do potwierdzenia tego faktu. Jednocześnie ograniczenie to nie znajduje uzasadnienia w zasadach dowodzenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym, co jednoznacznie świadczy o wystąpieniu rozbieżności w tym zakresie, która to rozbieżność powinna zostać usunięta wskutek działania Naczelnego Sądu Administracyjnego, objętego niniejszym wnioskiem. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej, w kontekście reguł dowodzenia, czy określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, doznaje ograniczenia wyłączając dowody pośrednie, domniemania oraz inne środki dowodowe dopuszczone w postępowaniu administracyjnym. Posiłkując się uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 16 października 1967 r., sygn. akt III CZP 72/67, wskazać należy przykładowo, że wpis w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości państwowej, znajdującej się w użytkowaniu (zarządzie) państwowej jednostki organizacyjnej, powinien wymieniać jako właściciela Skarb Państwa z równoczesnym wskazaniem państwowej jednostki organizacyjnej, jeżeli nie jest ona osobą prawną albo oznaczenie państwowej jednostki organizacyjnej, która w imieniu własnym, względem zarządzanych przez nią części mienia ogólnonarodowego, wykonuje uprawnienia płynące z własności państwowej, jeżeli jednostka ta ma osobowość prawną. W konsekwencji wniosków uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r., trudno będzie skutecznie powoływać się na istnienie zarządu nieruchomością w oparciu o wpis w księdze wieczystej bez stosownego dokumentu, o którym mowa w art. 38 ust. 2 uggw. W wyroku NSA z dnia 20 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 523/06, wyjaśniono że państwowe osoby prawne mogły uzyskać tytuł prawny do nieruchomości nie tylko w drodze decyzji administracyjnej. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 25 września 1980 r., sygn. akt V PZP 2/80, wyraził pogląd, że: "państwowa osoba prawna inna niż Skarb Państwa (np. przedsiębiorstwo państwowe) może w ramach sprawowanego zarządu częścią mienia ogólnonarodowego nabyć – działając - we własnym imieniu - na własność państwową nieruchomość w drodze czynności prawnej określonej przepisami kc". Należy mieć na uwadze, że wpis własności do księgi wieczystej następował, zgodnie z zasadą jednolitej własności państwowej, zawsze na rzecz Skarbu Państwa, natomiast zarząd nieruchomości pozostawał ujawniony na rzecz państwowej osoby prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy tego rodzaju sposobie i celu nabycia nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe do wykonywania zarządu nabytą nieruchomością nie była potrzebna decyzja organu administracyjnego. Również w innym orzeczeniu Sąd Najwyższy wyraził zapatrywanie, że wskazanie, jakiej jednostce organizacyjnej przysługuje użytkowanie nieruchomości stanowi na potrzeby obrotu bliższe określenie przysługującego państwu prawa własności. Wskutek tego użytkowanie nieruchomości państwowej przez państwową jednostkę organizacyjną podlega wpisaniu do księgi wieczystej nie w Dziale III, lecz w Dziale II, jako bardziej szczegółowy wpis prawa własności (tak orzeczenie SN z dnia 14 czerwca 1963 r., sygn. akt I CR 336/63). W wyroku z dnia 22 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 920/04, WSA w Warszawie również zwrócił uwagę na istnienie zarządu i użytkowania określonej nieruchomości jedynie na podstawie wpisu w księdze wieczystej, co zdaniem tego Sądu mogło stanowić przeszkodę komunalizacji określonej nieruchomości. Dlatego też powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., ograniczająca możliwość dowodzenia zarządu do dokumentów wymienionych w art. 38 ust. 2 uggw i stwierdzająca de facto skutek materialny ich nie posiadania, nie usuwa istniejącej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Natomiast wprowadza do systemu stosowania prawa regułę, której nie można pogodzić z utrwalonym dorobkiem literatury i orzecznictwa przedmiotu. Prokuratoria Generalna RP przedstawiła również swoje zapatrywanie w kwestii faktów i dowodów potwierdzających istnienie zarządu PKP względem nieruchomości znajdujących się w jego władaniu, które zostały wykluczone spod oceny na podstawie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. Zdaniem Prokuratorii Generalnej RP, wszelkie rozważania w przedmiocie komunalizacji tzw. mienia kolejowego powinny być prowadzone w kontekście czasowym i jurydycznym aktualnym na datę 27 maja 1990 r. Jednakże, dokonując analizy zarządu nieruchomościami, wykonywanego przez przedsiębiorstwo państwowe PKP, pamiętać należy, że w nieprzerwanej ciągłości istnienia tej autonomicznej pod względem instytucjonalnym oraz materialnym osoby prawnej, tworzenie zasobu mienia znajdującego się w jej zarządzie sięga już okresu międzywojennego. Istotne pozostaje, że w latach dwudziestych ubiegłego wieku przedsiębiorstwo państwowe PKP, w celu realizacji zadań publicznych, zostało wyposażone w zarząd nieruchomości, które były niezbędne do wykonywania zadań ustawowych. Inne podejście aksjologiczne, negujące obserwowaną rzeczywistość społeczną, a też normatywną, wydaje się być nie do pogodzenia również aktualnie. Nie sposób bowiem prowadzić rozważania w przedmiocie istnienia zarządu nieruchomości wykonywanego przez tę państwową jednostkę organizacyjną w oderwaniu od realiów ówcześnie panujących, czy bez refleksji nad ciągłością istnienia przedsiębiorstwa, które w 1960 r. zmieniło strukturę organizacyjną, bez utraty osobowości prawnej. Te dwie okoliczności, istnienie zarządu gruntów wykonywanego przez PKP na gruncie ustawodawstwa lat międzywojennych, jak też lat powojennych, oraz ciągłość bytu prawnego tego przedsiębiorstwa pomimo wejścia w życie ustawy z 1960 r. o kolejach, stanowią podstawę pewności statusu prawnego gruntów kolejowych, jako znajdujących się w zarządzie tego przedsiębiorstwa, a i kluczowy argument za brakiem podstaw do wnioskowania negującego istnienie tego uprawnienia po stronie PKP, w całokształcie ustawodawstwa regulującego z biegiem lat status prawny tej osoby i zakres przysługujących jej uprawnień, prowadzących do uwłaszczenia. Argumentem pobocznym pozostaje brak jakiejkolwiek regulacji w całym przedwojennym i powojennym systemie prawa, która w sposób bezpośredni lub pośredni delegowała zadania z zakresu transportu kolejowego na jednostki samorządu terytorialnego. Wnioskować należy ogólnie, że jeśli w biegu niemal stuletniej historii PKP w Polsce nie podjęto decyzji ustawodawczej w zakresie zmiany stanu gruntów istniejącego w latach międzywojennych, to refleksji wymaga sytuacja, w której punkt widzenia zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. prowadzi do jednoznacznej sprzeczności oceny istniejących stosunków społecznych z rzeczywistością normatywną, opartą na jednym przepisie nieobowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu. Takie stosowanie prawa nie może budować jednolitości orzecznictwa, bowiem burzy ustalony i niekwestionowany układ stosunków społecznych, w którym istotną rolę odegrał ustawodawca na początku lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, przyjmując określone, acz podważane aktualnie założenia systemu komunalizacji mienia państwowego. Do tych założeń nie należało z pewnością objęcie komunalizacją mienia, które służyło wykonywaniu zadań publicznych z zakresu transportu kolejowego, albowiem wobec autonomicznych regulacji zasad działalności niektórych kluczowych przedsiębiorstw państwowych o zasięgu ogólnokrajowym (tj. PKP), komunalizacja mienia znajdującego się w zarządzie tych przedsiębiorstw wymagałaby normy prawnej o węższym zakresie wykładniczym niż stwierdzenie przynależności na podstawie ogólnego sformułowania "należące do". W tym sensie nie powinno budzić wątpliwości, że owo sformułowanie "należące do" w dniu 27 maja 1990 r. mogło oznaczać również przynależność funkcjonalną, wynikającą z wyposażenia przedsiębiorstwa państwowego w mienie na długo przed zmianą ustroju społeczno-gospodarczego. Dlatego też jakakolwiek analiza istnienia zarządu nieruchomością, wykonywanego przez PKP, nie powinna być wolna od oceny całokształtu okoliczności faktycznych, które mogą prowadzić do wniosku, że istnienie zarządu określoną nieruchomością było zgodne z wolą ustawodawcy i poparte dowodami bezpośrednimi bądź pośrednimi, jednakże w sposób wykluczający przyjęcie wnioskowania, że nieruchomość "należała do" rady narodowej lub terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Nie można podważyć, że w okresie realnego socjalizmu istniały i zmieniały się regulacje sposobów gospodarowania jednolitą własnością państwową: - w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197) władanie mogło odbywać się w formie zarządu i użytkowania (art. 3 ust. 2); - w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159) władanie mogło się odbywać wyłącznie w formie użytkowania, ustanawianego decyzją administracyjną (art. 3); - w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74) powrócono do formuły zarządu i wprowadzono opłaty z tytułu zarządu (art. 4 ust. 1 i art. 38); - od dnia 1 lutego 1989 r. po nowelizacji Kodeksu cywilnego i zmianie jego art. 128, upodmiotowiono państwowe jednostki organizacyjne, które od tej daty mogły nabywać nieruchomości na własność, a nie na własność Skarbu Państwa we własny zarząd. Wskazany ogólnie stan normatywny pozostaje istotny dla stosunków prawnych, które powstały na gruncie przepisów obowiązujących w dacie ich nawiązania, bowiem państwowe jednostki organizacyjne obowiązane były przestrzegać ówcześnie obowiązujące przepisy w zakresie odnoszącym się do nieruchomości nabywanych na gruncie poszczególnych regulacji. Należy jednak poddać w wątpliwość istnienie takiego obowiązku w odniesieniu do gruntów, które znalazły się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego PKP na skutek obowiązywania regulacji powojennych, czy istnienia stanów władania, stricte związanych z wykonywaniem działalności w zakresie kolejnictwa. W kontekście aktualnej wykładni przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych należy wskazać, że zadanie publiczne realizowane przez przedsiębiorstwo państwowe PKP nigdy (od chwili powstania przedsiębiorstwa) nie było realizowane przez gminy, tak w przeszłości, jak i na gruncie wskazanej ustawy. Również żaden organ stopnia podstawowego nie był dla tego przedsiębiorstwa organem założycielskim. Trudno zatem dopatrywać się potrzeby "rejestrowania" zarządu przedsiębiorstwa wobec nieruchomości znajdujących się "od zawsze", a z pewnością od czasu powstania przedsiębiorstwa w okresie międzywojennym, w majątku Skarbu Państwa, a w zarządzie tego przedsiębiorstwa. W stosunku do tzw. nieruchomości kolejowych - które przez dziesięciolecia pozostawały we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i którymi to przedsiębiorstwo efektywnie zarządzało i wykorzystywało je do prowadzenia działalności gospodarczej - rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nigdy nie uzyskały żadnego formalnego aktu prawnego (generalnego lub indywidualnego), który by oddawał im te nieruchomości w zarząd, a ponadto - co równie istotne - wspomniane rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego nigdy tymi nieruchomościami kolejowymi faktycznie nie zarządzały i nie wykonywały względem nich czynności właścicielskich (faktycznych lub prawnych) za Państwo. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, ukształtowanym na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na przestrzeni ostatnich dwudziestu kilku lat, wypowiedziany został pogląd, że przy kwalifikowaniu określonych składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) jako "należących do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego należy zawsze uwzględniać to, kto w dniu 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające) wchodzącymi w grę składnikami majątkowymi zarządzał i kto nimi dysponował. W szczególności w orzecznictwie TK przyjęto, że: "Zwrot normatywny "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", użyty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), oznacza stosownie do obowiązującego w dniu wejścia w życie tej ustawy art. 44 kc własność i inne prawa majątkowe będące mieniem ogólnonarodowym (państwowym), którego składnikami rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej jedynie zarządzały w imieniu Skarbu Państwa jako państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej (stationes fisci)." - uchwała TK z dnia 1 lutego 1994 r., sygn. akt W 12/92 (pkt V.l. uzasadnienia). W orzecznictwie TK przyjęto również, że "Wspólną dla obu sytuacji (tzn. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające) cechą wyróżniającą komunalizację mienia przez nabycie z mocy prawa była okoliczność pozostawania tego mienia w dyspozycji rad narodowych i terenowych organów administracji oraz przedsiębiorstw państwowych i zakładów, dla których organami założycielskimi były wspomniane tu organy terenowe." - wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (pkt lll.l. uzasadnienia). Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się w tym kontekście, że: "orzekając w przedmiocie komunalizacji tych gruntów nie można było pominąć kwestii, kto nimi zarządzał w dacie 27 maja 1990 r." - wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 259/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 260/17. Z powyższego orzecznictwa, można wyciągnąć wniosek, że dla kwalifikacji prawnej określonych składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) jako "należących do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (w dniu 27 maja 1990 r.), a w konsekwencji dla dokonania z mocy prawa komunalizacji tychże składników mienia na podstawie powołanych przepisów, nie jest bynajmniej wystarczające, że dane składniki mienia były położone na obszarze objętym właściwością miejscową danej rady narodowej lub danego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Kwalifikacja danych składników jako "należących" do wspomnianych wyżej organów (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające) była (i jest) uzależniona od tego, czy w dniu 27 maja 1990 r. dana rada narodowa lub terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego określonymi składnikami mienia "zarządzały" lub "dysponowały" nimi, wykonując względem nich - za Państwo - czynności, jakich zwykłe dokonuje właściciel mienia. W ten sposób pojęcie "należenia" mienia do określonych podmiotów w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające może być odczytywane nie tylko w znaczeniu posiadania względem określonego mienia konkretnego tytułu prawnego, np. trwałego zarządu), ale również w sensie faktycznym, tzn. jako wykonywanie względem tego mienia czynności faktycznego zarządu (za Państwo, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Państwo), takich, jakich zwykle dokonuje właściciel rzeczy. Przyjęcie tego drugiego rozumienia jest tym bardziej zasadne, że w dniu 27 maja 1990 r. wciąż jeszcze obowiązywała zasada jednolitości mienia państwowego, oznaczająca przysługiwanie całej własności państwowej i innych państwowych praw majątkowych niepodzielnie Państwu, tak iż zarządzanie częściami tego mienia przez poszczególne państwowe jednostki organizacyjne odbywało się na podstawie stosownych upoważnień udzielanych przez Państwo (w tym mogących posiadać formę ustawową, tak jak to było m. in. przypadku PKP), nie zawsze przybierających postać konkretnego tytułu prawnego, takich jakie znamy ze współczesnego polskiego ustawodawstwa. Można również alternatywnie przyjąć, że nawet jeżeli wykonywanie względem określonych składników mienia czynności faktycznego zarządzania (za właściciela jakim było Państwo) przez inne organy i podmioty niż te wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (np. przez przedsiębiorstwo państwowe) nie stanowi samodzielnej przesłanki potwierdzającej "należenie" tego mienia do tych innych organów i podmiotów oraz negującej "należenie" tego mienia do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, to w każdym razie przesłanka ta może być co najmniej dodatkowym i pomocniczym argumentem wykorzystywanym w przypadkach spornych i kontrowersyjnych, kiedy to stan prawny określonego mienia nie był w pełni jasny i jednoznaczny, wywołując określone spory między różnymi podmiotami. Przedsiębiorstwo PKP pod rządami ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posiadało zarząd (w sensie technicznoprawnym) do określonych nieruchomości, uzyskany przez art. 87 tej ustawy (który z mocy samego prawa przekształcał istniejące formy użytkowania nieruchomości przez państwowe jednostki organizacyjne w zarząd tych jednostek), a ponadto ustawa z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu, jako ustawa ogólna (lex generalis), musiała respektować te istniejące formy zarządu czy też użytkowania nieruchomości, które w przeszłości powstały na podstawie aktów normatywnych szczególnych (lex specialis), do których należała m. in. ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311, ze zm.), czy też ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.). Przyjęcie, że brak dokumentu, o którym mowa w art. 38 ust. 2 uggw, przesądza o komunalizacji mienia kolejowego, stanowi przejaw nieuprawnionego domniemania co do "należenia" nieruchomości do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. Na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, jak też na podstawie wniosków wynikających z powołanego orzecznictwa TK i sądów administracyjnych, należy stwierdzić, że nie istnieje żadne domniemanie "należenia" w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, choćby nawet dana nieruchomość była położona na obszarze objętym właściwością miejscową określonej rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i choćby określone przedsiębiorstwo państwowe nie posiadało względem tej nieruchomości prawa zarządu. Dla wykazania, że nieruchomość "należy" do rady narodowej lub do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego należy raczej bezspornie wykazać, że rada narodowa lub terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego wykonywał(a) względem tej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. czynności właścicielskie (określane w orzecznictwie sądowym mianem "zarządzania" lub "dysponowania" mieniem nieruchomym), a więc w szczególności takie jak: utrzymywanie tej nieruchomości w stanie niepogorszonym, chronienie jej przed naruszeniami ze strony osób trzecich, dokonywanie nakładów inwestycyjnych i odtworzeniowych na tę nieruchomość, wykorzystywanie jej de facto dla realizacji swoich ustawowych zadań, zabieganie o stosowne wpisy związane z nieruchomością w publicznych rejestrach, wnioskowanie w sprawach dotyczących scalenia lub rozgraniczenia danej nieruchomości, itp. Jeżeli rada narodowa lub terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego względem danej nieruchomości nie dokonywały tego rodzaju czynności zarządzających i nie dysponowały faktycznie daną nieruchomością, a przy tym istnieje określony spór prawny co do tytułu prawnego danej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., to wówczas wspomniane elementy faktycznego władania i zarządzania spornymi nieruchomościami mogą być argumentem rozstrzygającym o tym, że dana nieruchomość nie "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. Na podstawie art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające można wykazywać, że nawet jeżeli tzw. nieruchomości kolejowe należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające, to i tak nie podlegają one komunalizacji z uwagi na treść art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. Nawet więc ewentualne przyjęcie - quod non - że tzw. nieruchomości kolejowe należały w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego nie spowodowało bynajmniej (i nie spowoduje) komunalizacji tych nieruchomości, gdyż w dniu 27 maja 1990 r. (i w okresie późniejszym) nieruchomości te w całości służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, a konkretnie: służyły one wykonywaniu zadań Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności polegających na zapewnianiu realizacji potrzeb społecznych oraz potrzeb gospodarki narodowej w zakresie przewozu osób i rzeczy kolejami, a także zadań związanych z obronnością i bezpieczeństwem państwa w zakresie działalności wykonywanej przez przedsiębiorstwo państwowe PKP. W tym względzie trzeba przypomnieć, że jakkolwiek przedsiębiorstwo państwowe PKP było w dniu 27 maja 1990 r. odrębnym podmiotem prawa posiadającym osobowość prawną, to jednak w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa było ono dla państwa jedynie określonym narzędziem (środkiem) dla wykonywania zadań administracji państwowej. Minister Transportu, Żeglugi i Łączności sprawował nad PKP nadzór oraz wykonywał w stosunku do PKP funkcje organu założycielskiego (art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe") i miał bardzo szerokie środki prawne ku temu, by decydować o majątku tego przedsiębiorstwa, o realizowanych przez nie zadaniach, o aktach podejmowanych przez organy tego przedsiębiorstwa (zob. art. 46-49 powołanej ustawy, w tym w zw. z przepisami ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, Dz.U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201). Należy przyjąć, że nieruchomości zarządzane czy też użytkowane przez PKP (a będące własnością państwową) zostały przekazane (powierzone) PKP przez państwo w celu wykonywania konkretnych zadań państwowych (publicznych) należących do zakresu właściwości Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności, który bezpośrednio nadzorował wykonywanie przez PKP tych zadań. O wykonywaniu przez PKP w dniu 27 maja 1990 r. konkretnych zadań państwowych (publicznych), w tym przy wykorzystaniu powierzonego mu mienia i za pomocą zarządzanych przez to przedsiębiorstwo nieruchomości, przesądzał też wprost art. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", stanowiący, że: "Do PKP należy wykonywanie, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach, zadań z zakresu administracji państwowej, w szczególności w zakresie: 1) nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o porządku na kolejach użytku publicznego, 2) zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej na obszarze kolejowym, 3) nadzoru technicznego oraz innych zadań dotyczących kolei użytku niepublicznego, 4) postępowania egzekucyjnego w administracji.". Te wymienione przykładowo w powołanym przepisie zadania z zakresu administracji państwowej wykonywane przez PKP, a także inne wykonywane przez PKP zadania państwowe, były realizowane w szczególności z wykorzystaniem mienia powierzonego PKP, w tym przy wykorzystaniu nieruchomości znajdujących się w faktycznym i prawnym zarządzie PKP. Te wykonywane przez PKP zadania z zakresu administracji państwowej należały do właściwości konkretnych organów administracji rządowej (w tym zwłaszcza Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności, ale również Ministra Obrony Narodowej, Ministra Zdrowia), które sprawowały nad wykonywaniem tych zadań ścisły nadzór administracyjny. W tym sensie składniki mienia PKP, w tym tzw. nieruchomości kolejowe, w dniu 27 maja 1990 r. bezpośrednio służyły "wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej" w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. Dlatego też wspomniane nieruchomości kolejowe nie podlegały komunalizacji. Przyjęcie materialnoprawnego skutku uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r., nie może prowadzić do komunalizacji takiego mienia, również z tej przyczyny, że nieruchomości te mieszczą się w zakresie wyjątku określonego w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. W ocenie Prokuratorii Generalnej RP, poza dyskusją pozostaje, że zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 312), Przedsiębiorstwo PKP uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy". Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, wyjaśnił, że rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Natomiast ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego NSA wyprowadził wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Należy zwrócić uwagę, że dekret z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz.U z 1947 r., Nr 8, poz. 42), do którego nie odniesiono się w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., w art. 6 stwierdzał, że przedsiębiorstwa mają zarząd i użytkowanie majątku nieruchomego oddanego im protokólarnie w imieniu Skarbu Państwa. W ramach planu gospodarczego i finansowego, zatwierdzonego w sposób przewidziany w statucie, przedsiębiorstwa mogą nabywać majątek nieruchomy na własność Skarbu Państwa, zatrzymując go w swym użytkowaniu (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu). Zgodnie z art. 7 powołanego dekretu, majątek nieruchomy Skarbu Państwa, znajdujący się w zarządzie i w użytkowaniu przedsiębiorstwa wykazany jest w aktywach przedsiębiorstwa tak, jak gdyby stanowił jego własność. Zgodnie z art. 16 ust. 1 dekretu przepisy powyższe znajdowały zastosowanie również do przedsiębiorstw państwowych, wydzielonych z administracji państwowej na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 17 marca 1927 r. o wydzieleniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych, przemysłowych, handlowych i górniczych oraz ich komercjalizacji (Dz.U. R.P. Nr 25, poz. 195), oraz do przedsiębiorstw utworzonych lub wydzielonych z administracji państwowej zarządzeniami ministrów - przed wejściem w życie niniejszego dekretu. Do takich przedsiębiorstw zaliczało się przedsiębiorstwo PKP (por. art. 17 dekretu o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych). Należy zatem wnioskować, że w przypadku przedsiębiorstw tworzonych na podstawie powyższego dekretu, jak też istniejących w dacie jego ogłoszenia, a objętych jego regulacją, zarząd nieruchomości znajdujących się we władaniu przedsiębiorstwa powstawał z mocy prawa, a majątek nieruchomy w zarządzie takich przedsiębiorstw ujawniany był w aktywach przedsiębiorstwa oraz w księgach (wieczystych, hipotecznych, gruntowych) prowadzonych dla nieruchomości. To wystarczało do stwierdzenia zarządu nieruchomością. Dekret z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych został uchylony kolejnym dekretem z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 1960 r., Nr 18, poz. 111). Jednakże przepisów tego aktu nie stosowało się m.in. do przedsiębiorstwa państwowego PKP (por. art. 30 ust. 1 pkt 2 dekretu o przedsiębiorstwach państwowych), albowiem na mocy art. 35 tego aktu uchylono wszystkie dotychczasowe przepisy w sprawach unormowanych w dekrecie o przedsiębiorstwach państwowych, jednakże nie wobec grupy przedsiębiorstw państwowych, w tym przedsiębiorstwa PKP. Z powyższego wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP funkcjonowało w oparciu o rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. oraz o dekret z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych. Na gruncie powołanych przepisów, podstawę zarządu nieruchomościami we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiły przepisy aktów normatywnych oraz ujawnienie stanu majątkowego po stronie aktywów przedsiębiorstwa. Majątek nieruchomy stanowił środki trwałe przedsiębiorstwa z mocy prawa. Nie sposób na tym etapie przyjąć, że majątek nieruchomy znajdujący się we władaniu tego przedsiębiorstwa pozostawał nieobjęty zarządem, o ile spełnione zostały przesłanki wynikające z powyższych aktów prawnych. Ujawnienie nieruchomości po stronie aktywów w stanie przedsiębiorstwa stanowiło potwierdzenie istnienia zarządu nieruchomościami. Powyższe uregulowania w zakresie wyłączenia PKP spod ogólnego reżimu regulacji dotyczących przedsiębiorstw państwowych, w postaci podpadania pod rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 17 marca 1927 r. o wydzieleniu z administracji państwowej przedsiębiorstw państwowych, przemysłowych, handlowych i górniczych oraz ich komercjalizacji, oraz do przedsiębiorstw utworzonych lub wydzielonych z administracji państwowej zarządzeniami ministrów - przed wejściem w życie niniejszego dekretu - zostały uchylone dopiero ustawą o przedsiębiorstwach państwowych z 1981 r. W kontekście powyższego, wymaga rozważenia, czy w dacie uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (8.12.1960 r.), racjonalny ustawodawca pozbawiłby przedsiębiorstwo państwowe PKP zarządu wynikającego z powyższych przepisów. Założenie, że taki był zamiar ustawodawcy wydaje się być trudne do akceptacji, skoro w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76, ze zm.), znaczna cześć infrastruktury kolejowej znajdowała się zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, wykonującego szczególne zadania z zakresu użyteczności publicznej. Nie sposób również wnioskować, że pozbawienie zarządu nieruchomościami tego przedsiębiorstwa stanowiło przeoczenie, skoro obowiązywały wtedy (do dnia 1 sierpnia 1985 r.) przepisy (regulujące zasady nabywania nieruchomości) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354). Powołane przepisy regulowały zasadniczo kwestie nabywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych, których wykonawcą było również przedsiębiorstwo PKP, jednakże nie odnosiły się do nieruchomości, które w tej dacie znajdowały się w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych. Nie można zatem antycypować w ten sposób stanów i stosunków prawnych istniejących w dacie wejścia w życie ustawy o kolejach z 1960 r. Należy raczej wnioskować, że racjonalny ustawodawca od początku traktował materię gruntów kolejowych w sposób szczególny, ergo nie zmierzał do wygaszenia zarządu nieruchomościami przez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Powołana ustawa o kolejach z 1960 r. regulowała kwestie strukturalne i organizacyjne przedsiębiorstwa PKP w tym, zgodnie z art. 7 ust. 5, przewidywała zadanie polegające na budowie, utrzymaniu i eksploatacji kolei użytku publicznego, a także przyznawała przedsiębiorstwu PKP osobowość prawną i stwierdzała, że przedsiębiorstwo jest prowadzone w ramach narodowych planów gospodarczych według zasad rozrachunku gospodarczego (art. 8 ustawy o kolejach z 1960 r.). W art. 14 ustawy o kolejach wskazano, że szczegółowy zakres i sposób działania przedsiębiorstwa PKP, ogólne zasady i organizacji oraz liczbę okręgów kolei państwowych ustala statut przedsiębiorstwa PKP, nadany przez Radę Ministrów. Natomiast Minister Transportu, Żeglugi i Łączności ustala podział sieci kolei na okręgi kolei państwowych, siedziby dyrekcji okręgowych kolei państwowych oraz organizację wewnętrzną przedsiębiorstwa PKP (art. 14 ust. 2 ustawy o kolejach). Uchwała Nr 189 Rady Ministrów z dnia 26 maja 1961 r. w sprawie nadania statutu przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" wskazywała, że Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe", działa, na podstawie ustawy o kolejach oraz niniejszego statutu (§ 1 statutu); do prowadzenia działalności PKP posiada środki trwałe, przydzielone przez Państwo, oraz środki obrotowe, przewidziane w planach gospodarczych, przy czym PKP może wynajmować i wydzierżawiać wszelkie środki trwałe na zasadach ogólnych obowiązujących przedsiębiorstwa państwowe, a zasady i tryb przekazywania przez PKP środków trwałych i obiektów majątkowych w przypadkach nie określonych odrębnymi przepisami regulują ogólne przepisy, obowiązujące przedsiębiorstwa państwowe (§ 3 statutu). Istotne pozostaje, że język ustawy i statutu pozostaje adekwatny do wcześniejszych rozwiązań legislacyjnych, posługując się pojęciem środków trwałych, jak też wskazując jednoznacznie, że chodzi o nieruchomości ujęte w zasobie przedsiębiorstwa. Zdaniem Prokuratorii Generalnej RP, mienie przedsiębiorstwa PKP w postaci środków trwałych (głównie nieruchomości) składało się z mienia istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy o kolejach z 1960 r. i pozostawionego w zarządzie tego przedsiębiorstwa oraz innego mienia, które dopiero na skutek wykonywania narodowych planów gospodarczych mogło stać się składnikiem tego przedsiębiorstwa. Istotne pozostaje, że powołana ustawa o kolejach, jak również statut, przyjmują stan istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy, mówiąc o środkach trwałych znajdujących się w posiadaniu PKP, które zostały przydzielone przez Państwo, jak też o istniejących możliwościach nabywania innych środków trwałych dla celów rozbudowy przedsiębiorstwa. Ustawa o kolejach w odniesieniu do przedsiębiorstwa PKP nie uchyliła obowiązującego w stosunku do niego dekretu z mocą ustawy z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych, który utrzymywał zarząd nieruchomości w postaci ujawnienia nieruchomości w aktywach tego przedsiębiorstwa, czyli środków trwałych, a także w księgach wieczystych. W tym zakresie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 października 1950 r. (Dz.U. Nr 51, poz. 470) wydanym w sprawie wyłączenia niektórych przedsiębiorstw spod działania przepisów dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych, wyłączono spod działania wskazanego dekretu przedsiębiorstwa podległe bezpośrednio władzom naczelnym i wykonujące wyłącznie funkcje kierownictwa, koordynacji, kontroli i nadzoru w stosunku do podporządkowanych im przedsiębiorstw. Do takich przedsiębiorstw należało przedsiębiorstwo państwowe PKP. Podobnie, w zarządzeniu Ministra Skarbu z dnia 5 kwietnia 1949 r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Przemysłu i Handlu w sprawie sposobu sporządzania protokółów, wymienionych w art. 6 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych wskazano, że ruchomości i nieruchomości na podstawie art. 6 i art. 8 dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych, przekazywane są na podstawie protokołów. Z powyższego wynika, że nieruchomości znajdujące się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w dacie wejścia w życie ustawy o kolejach z 1960 r. znajdowały się w zarządzie tego przedsiębiorstwa na podstawie obowiązujących przepisów. Zarząd sprawowany przez przedsiębiorstwo nie wygasł przez uchylenie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Ponadto ustawodawca uregulował kwestię przekazywania nieruchomości odmiennie niż mogłoby to wynikać z dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 27, poz. 197, ze zm.), albowiem uwzględniał fakt, że nieruchomości mogą znajdować się już w posiadaniu przedsiębiorstwa. Nieodmiennie stanowiąc w art. 8 ustawy z 1960 r. o tym, że PKP, jako osoba prawna, prowadzone jest w ramach narodowych planów gospodarczych, ustawodawca wskazał natomiast na obowiązywanie zasad nabywania nieruchomości, określonych w przepisach wykonawczych, wydanych z upoważnienia ustawowego (art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Należy odróżnić sytuację tego przedsiębiorstwa, które już znajdowało się w posiadaniu określonych nieruchomości, znajdujących się w jego zarządzie na podstawie dotychczasowych regulacji, od sytuacji, w której przedsiębiorstwo na mocy powołanego ustawodawstwa, jako wykonawca narodowego planu gospodarczego, występowało o przekazanie nieruchomości. Nie sposób jednak wnioskować, że przedsiębiorstwo państwowe posiadające aktywa w postaci nieruchomości obowiązane było niejako ponownie występować o przekazanie nieruchomości. Argumentacja prowadząca do konstatacji, że wobec wygaśnięcia zarządu nieruchomości z dniem 8 grudnia 1960 r. PKP obowiązane było ponownie wystąpić o przekazanie mienia niezbędnego do wykonywania zadań publicznych, wydaje się nie znajdować racjonalnego wytłumaczenia. Dlatego też opieranie tego stanowiska o konieczność posiadania aktu urzędowego przez przedsiębiorstwo PKP wobec nieruchomości, które ab initio stanowiły składnik tego przedsiębiorstwa wydaje się być chybione, tym bardziej, gdy obowiązek ten jest wywodzony nie na podstawie przepisów, lecz w oparciu o uznanie, że istnieje ograniczony katalog środków dowodowych, mogących potwierdzić istnienie zarządu. Przytoczyć należy stanowisko Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II CSK 473/11 wyjaśnił, że można było oczekiwać od organu administracyjnego, że przynajmniej powiadomi powoda o potrzebie posiadania decyzji o zarządzie i użytkowaniu, skoro posiadanie przez powoda nieruchomości w zakresie zarządu i użytkowania było Skarbowi Państwa znane. Odpowiadało ono w swojej treści aż do zmian ustrojowych, w tym Kodeksu cywilnego z 1989 r. tzw. operatywnemu zarządowi, o którym mówił uchylony art. 128 § 2 kc, czyli przepis stanowiący o realizacji wobec państwowych osób prawnych zasady jedności własności państwowej i będący podstawą prawną dla zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa, a nie przez powoda. Z tego wynika, że w powstałym wówczas, a znanym nam dzisiaj stanie prawnym, czyli uzyskania przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości w 1984 r., powód będący niewątpliwie państwową jednostką organizacyjną w dniu 1 sierpnia 1985 r., czyli w chwili wejścia w życie uggw był użytkownikiem tej nieruchomości, mimo nieposiadania decyzji administracyjnej. W wyrokach NSA: z dnia 18 lutego 1992 r., sygn. akt I SA 1419/91, oraz z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 450/07, zostało stwierdzone, że użytkowanie lub zarząd nie mogły na gruncie wymienionych przepisów powstać w sposób dorozumiany, a jedynie przez wydanie decyzji administracyjnej. Należy jednak brać pod uwagę wszelkie okoliczności danej sprawy, w tym całokształt stosunków prawnych, ukształtowanych w Polsce, jak też uwzględniać niezbędną w tej materii wagę problemu i ocenę skutków społecznych. Wskazać należy w tym względzie na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92, w którym nie wyklucza się możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, określający zakres przedmiotowy dekretu stanowi, że: "nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu". Wskazuje on zatem jedynie na możliwość pozyskania na zasadach określonych w dekrecie tylko takich nieruchomości, które dla realizacji planów gospodarczych są niezbędne. "Nieruchomością niezbędną" zaś dla realizacji narodowych planów gospodarczych w rozumieniu tego przepisu jest nieruchomość mająca służyć bądź bezpośrednio, bądź pośrednio do wykonania planu. Tak definiował niezbędność nieruchomości § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wskazana konstrukcja mogła działać jedynie na przyszłość, wobec kolejnych zamierzeń inwestycyjnych, natomiast nie mogła działać wstecz wobec tych składników mienia przedsiębiorstwa, które już znajdowały się w jego zarządzie na skutek uprzedniego wykonania określonego zamierzenia inwestycyjnego, czy po prostu wobec kontynuowania stanów prawnych z okresu międzywojennego. Wnioskowanie oparte na założeniu, że zarząd sprawowany przez przedsiębiorstwo państwowe PKP względem określonych nieruchomości wygasł przez uchylenie ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie znajduje uzasadnienia normatywnego. W przepisach ustawy z 1960 r. o kolejach ustawodawca ani nie wygasił prawa zarządu PKP do nieruchomości w sposób wyraźny (expressis verbis), ani też w sposób pośredni, w tym chociażby poprzez przekazanie tego prawa zarządu innym organom lub jednostkom organizacyjnym. Przeciwnie, w przepisach ustawy z 1960 r. o kolejach ustawodawca zdecydowanie ustabilizował (utrwalił) stosunki majątkowe przedsiębiorstwa państwowego PKP (tzn. stosunki majątkowe, w jakich ono pozostawało), czyniąc to - w tym w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie PKP - przynajmniej w trojaki sposób. Po pierwsze, w przepisach ustawy z 1960 r. o kolejach ustawodawca bynajmniej nie dokonał "utworzenia" (wykreowania) PKP, lecz przyjął do wiadomości jego dotychczasowe istnienie w sensie prawnym, a jedynie zmienił strukturę organizacyjną. W ustawie tej nie zostało bowiem postanowione, że dla wykonywania określonych zadań "tworzy się" lub "zostanie utworzone" przedsiębiorstwo PKP; ustawodawca jedynie deklaratoryjnie skonstatował, że określona działalność (tj. budowa, utrzymanie i eksploatacja kolei użytku publicznego) "należy do przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (art. 7 ustawy z 1960 r. o kolejach). Po drugie, ustawodawca utrzymał osobowość prawną PKP, podkreślając w ten sposób jego ciągłość (sukcesję) z przedsiębiorstwem PKP istniejącym na podstawie rozporządzenia z 1926 r. (art. 8 powołanej ustawy). Po trzecie, ustawodawca ustabilizował (utrwalił) stosunki majątkowe PKP przez powierzenie temu przedsiębiorstwu zadań w postaci: utrzymywania obiektów kolejowych oraz budowy i przebudowy kolei (art. 9 powołanej ustawy). Wykonywanie tego rodzaju zadań eksploatacyjnych i inwestycyjnych nie byłoby zaś możliwe bez posiadania przez PKP prawa zarządu określonych nieruchomości, a więc nie byłoby to wykonalne, gdyby ustawodawca pozbawił PKP prawa zarządu tych nieruchomości. Przed wejściem w życie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami nabycie przez państwową jednostkę organizacyjną zarządu nieruchomości możliwe było nie tylko na podstawie decyzji administracyjnej, lecz również na podstawie czynności faktycznych. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1586/16, wypowiedziany został dokładnie taki sam pogląd i to w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego PKP, jako argument przemawiający przeciwko komunalizacji określonych nieruchomości PKP na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. W powołanym wyroku WSA stwierdził, że w stanie prawnym, który obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) przedsiębiorstwa państwowe mogły uzyskać prawo zarządu (użytkowania) nabytą nieruchomością w innym trybie niż decyzja administracyjna. W tym względzie WSA odwołał się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 15/92 i w pełni podzielił zawarty tam pogląd, że nie można zaakceptować stanowiska, że przekazanie terenu państwowego w użytkowanie przez właściwe terenowe organy administracji państwowej stanowiło - w okresie przed dniem 1 sierpnia 1985 r. - jedyny dopuszczalny sposób uzyskania prawa zarządu. Zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159, ze zm.), bynajmniej nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości. WSA uznał ten pogląd za słuszny również w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, co było konsekwencją tezy o jednolitej własności państwowej, na gruncie art. 8 Konstytucji PRL (WSA powołał się na uchwałę SN z dnia 16 października 1961 r., sygn. akt I CO 20/61 oraz wyrok SN z dnia 15 kwietnia 1966 r., sygn. akt I Cr 80/66). W toku dalszych rozważań WSA stwierdził, że skoro w wyniku czynności faktycznych wynikłych z aktu nabycia nieruchomości przez PKP to ostatnie przedsiębiorstwo uzyskało zarząd względem nieruchomości, posiadany ciągle do dnia 27 maja 1990 r., to nieruchomości te nie podlegają komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. Na uwagę zasługuje również regulacja zawarta w ustawie z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138, ze zm.), zmieniającej m.in. ustawę o kolejach z 1960 r. Zgodnie z art. 16 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie, mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. Przepis art. 16 ust 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zawiera treść normatywną, która w istotny sposób podważa oceny poczynione przez NSA w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. W uchwale NSA przyjęto, że: "Pojęcie przynależności mienia ("mienie należące") jest (...) pojęciem normatywnym. O przynależności bowiem mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem.". Poczynione przez NSA założenia - przynajmniej w odniesieniu do tzw. nieruchomości kolejowych - podważa jednak okoliczność, że względem powołanego przez NSA art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przepisem o charakterze lex specialis (oraz dodatkowo przepisem o charakterze lex posterior) był art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", stanowiący, że: "PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych.". Ten ostatni przepis oznaczał w swojej konsekwencji ustawowe przekazanie przedsiębiorstwu państwowemu PKP wszelkich uprawnień do własności państwowej znajdującej się w dyspozycji PKP: zarówno w stosunku do tej części własności państwowej, wobec której PKP posiadało już uprzednio konkretne i formalne tytuły prawne, np. trwały zarząd, jak też w stosunku do tej części własności państwowej, którą PKP faktycznie zarządzało i dysponowało za Państwo jak właściciel, nie posiadając względem niej konkretnych i formalnych tytułów prawnych. Można zatem powiedzieć, że art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" był przepisem w sposób generalny i frontalny rozstrzygającym o statusie prawnym mienia państwowego oddanego do dyspozycji PKP, przydającym PKP najdalej idące uprawnienia względem określonych składników mienia państwowego, a mówiąc dokładniej: uprawnienia najdalej idące spośród tych, jakich przekazanie jednostce organizacyjnej innej niż Państwo było ówcześnie możliwe w ramach funduszu jednolitej własności państwowej. Wspomniany przepis ustawy dotyczącej statusu PKP miał ewidentnie charakter przepisu lex specialis (i lex posterior) względem art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tym bardziej, że ten ostatni przepis i tak przewidywał w swojej treści, że terenowe organy administracji państwowej zarządzają gruntami dopiero wtedy, gdy dane grunty nie zostały oddane innym organom lub jednostkom do korzystania (zarządzania). Przepis art. 6 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dokonywał też "wyłączenia" jakichkolwiek uprawnień z rzędu tych mogących być wykonywanymi przez PKP (w rozumieniu art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe"), gdyż powołany przepis ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie był przepisem mówiącym o materialnoprawnych uprawnieniach względem gruntów (nie mógł on zatem "wyłączać" jakichkolwiek uprawnień), lecz był przepisem mówiącym o właściwości organów państwa w zakresie zarządzania gruntami. W okresie wprowadzania regulacji prowadzących do komunalizacji mienia, czy też regulacji dotyczących PKP, w kontekście czasowym i systemowym nie można pominąć, że pojęcia "należące do" jak też "pozostające w dyspozycji" pozostawały nieprecyzyjne. Przypisywanie tym pojęciom aktualnie znaczenia normatywnego, opartego stricte na aktualnej wykładni pomija czas, w którym pojęcia te zostały wykreowane, jak też ich ówczesne znaczenie normatywne. Nie można bowiem ustrzec się refleksji, że to co wydawało się być oczywiste w dacie 27 maja 1990 r. (np. fakt nieobjęcia komunalizacją gruntów służących wykonywaniu zadań publicznych z zakresu transportu kolejowego), na co wskazują choćby pośrednio instrukcje inwentaryzacyjne dla gmin, aktualnie stanowi przedmiot kontestacji, oparty na przesłankach, które "gołym okiem" oceniane, nie mogły stanowić woli racjonalnego ustawodawcy. W szczególności, ówczesny ustawodawca, nie pozostawiając gminom (jak i poprzednio) żadnych zadań z zakresu transportu kolejowego, "nie mógł chcieć" doprowadzić do skutków, które dziś mogą prowadzić do znacznego utrudnienia wykonywania zadań przez PKP, czy wręcz paraliżu komunikacyjnego w tym obszarze. Takie rozumienie przepisów, które legły u podstaw przyjętych wniosków wydaje się wypaczać sens systemowej wykładni prawa. W poglądach tak doktryny, jak i w orzecznictwie, powszechne jest stanowisko, że z uwagi na obowiązującą do dnia 1 lutego 1989 r. zasadę jednolitej własności państwowej (art. 128 kc w ówczesnym brzmieniu), przedsiębiorstwa państwowe nie mogły nabywać na swoją rzecz własności i innych praw rzeczowych. Do dnia 1 lutego 1989 r. obowiązywała w Polsce zasada jednolitego funduszu własności państwowej (uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 października 1961 r., sygn. akt I CO 20/61). Zgodnie z obowiązującym do dnia 1 lutego 1989 r. art. 128 kc, prawo własności mienia państwowego służyło wyłącznie Skarbowi Państwa. Przedsiębiorstwa państwowe wykonywały tylko w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego (państwowego) uprawnienia płynące z własności państwowej. W czasie obowiązywania konstrukcji tzw. jednolitego funduszu własności państwowej przedsiębiorstwo państwowe wykonywało tylko władztwo faktyczne i uprawnienia wynikające z tzw. zarządu operatywnego w zakresie odpowiadającym pojęciu posiadania zależnego (orzeczenia Sądu Najwyższego: z dnia 7 września 1993 r., sygn. akt III CRN 73/93 i z dnia 17 września 1993 r., sygn. akt Ill CRN 76/93). Wykonując w stosunku do mienia państwowego, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 1989 r. uprawnienia właścicielskie, przedsiębiorstwom państwowym służyło określone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jako "zarząd", "zarząd operatywny" lub "zarząd i użytkowanie" (System prawa cywilnego", t. II Ossolineum 1977, s. 67 i nast.), a sposób wykonywania zarządu wydzielonych części mienia ogólnonarodowego określał art. 141 kc. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 14 czerwca 1963 r., sygn. akt I CR 336/63, z glosą S. Breyera OSP 1966/5/97), wyjaśnił, że było to prawo swoiste, odmienne od znanych ustawodawstwu praw rzeczowych, w szczególności własności i ograniczonych praw rzeczowych. Powyższe również daje podstawę do wniosku, że grunty użytkowane (posiadane, zarządzane etc.) przez Przedsiębiorstwo państwowe PKP na zasadzie art. 128 kc, na mocy art. 87 (później art. 80) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przeszły w zarząd przedsiębiorstwa PKP. Następnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości: "Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (...), będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Stanowisko to potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt III AZP 13/90, stwierdzając, że w świetle art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ulega wątpliwości, że dopiero ta ustawa - a nie ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 3, poz. 11) - określiła warunki przekształcenia zarządu wykonywanego przez państwowe osoby prawne w prawo użytkowania wieczystego gruntów lub prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń z zastrzeżeniem dotyczącym państwowych gospodarstw rolnych". Wydaje się zatem uzasadnione, że istnieją podstawy do stwierdzenia, że w dacie komunalizacji mienia państwowego istniał zarząd nieruchomości wykonywany przez państwowe jednostki organizacyjne na dotychczasowych zasadach. Akty normatywne wydane po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mogły nie zmieniać zdarzeń, które wystąpiły w dniu 27 maja 1990 r. Należy zatem z tym szczególną ostrożnością badać zamierzenia ustawodawcy względem mienia kolejowego w kontekście komunalizacji mienia Skarbu Państwa. Nie można bowiem ustrzec się refleksji, że gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał skomunalizować nieruchomości służące kolejom, to przy całej złożoności problemu, uczyniłby to wprost, uwłaszczając gminy na gruntach przedsiębiorstwa państwowego. A contrario, jeśli racjonalny ustawodawca nie dokonał tego wprost, poszukiwanie rozwiązań, które nie korelują z wolą ustawodawcy wynikającą z literalnej wykładni ustawy komunalizacyjnej, wykładni systemowej, czy po prostu celu, któremu służyła ustawa uchwalona na progu odradzającego się państwa, nie może zasługiwać na aprobatę wszędzie tam, gdzie przed tą transformacją nie pozostawało wątpliwe, że określone nieruchomości znajdowały się we władaniu przedsiębiorstwa państwowego i służyły wykonywaniu przez to przedsiębiorstwo ustawowych zadań publicznych. Inne spojrzenie na kwestię komunalizacji mienia kolejowego prowadzić będzie do naruszenia stosunków społecznych. Zważywszy na okoliczność, że znacząca część infrastruktury kolejowej, obejmującej trakcje, linie kolejowe, bocznice, parowozownie, czy dworce kolejowe, powstała na przełomie XIX i XX wieku, wnioskowanie o skutku w postaci komunalizacji tego mienia w oparciu o dokumenty wyliczone enumeratywnie w art. 38 uggw, bez szerszej oceny stanu faktycznego i prawnego, pozostaje niewystarczające. Zadania z zakresu kolei nigdy nie stanowiły spraw gmin. Na mocy art. 2f dekretu PKWN z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1944 r., Nr 14, poz. 74), z zakresu działania samorządu terytorialnego wyłączono sprawy lotnictwa, kolei, dróg kołowych państwowych i wojewódzkich oraz dróg wodnych. Uchwała Nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30, poz. 235), nie wymieniała obszarów kolejowych, gruntów zajętych przez kolej, nawet linii kolejowych, jako objętych obowiązkiem inwentaryzacyjnym. Również ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), nie przekazywała gminom żadnych zadań i kompetencji z zakresu kolei. Natomiast regulacje dotyczące organizacji przedsiębiorstwa PKP, całokształtu struktury, nadzoru, majątku itp. pozostawały od zawsze odrębne względem regulacji dotyczących gmin. Właściwi ministrowie zawsze sprawowali nadzór nad PKP, będąc jego organem założycielskim. Natomiast samo przedsiębiorstwo bez wątpienia miało zasięg ogólnokrajowy. W wyroku z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/04, powołano stanowisko Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r. w sprawie o sygn. akt III RN 36/97, w którym wyjaśniono, że fakt władania w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa przez przedsiębiorstwo państwowe, dla którego organem założycielskim był naczelny organ administracji, wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa takiej nieruchomości. Podobne stanowisko zawarł również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1709/97: "Mienie to do dnia 27 maja 1990 r. musiało być mieniem ogólnonarodowym (państwowym) oraz należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, bądź przedsiębiorstw państwowych, dla których organy powyższe pełniły funkcję organu założycielskiego. Zatem do nabycia przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego konieczne jest kumulatywne spełnienie wymienionych przesłanek pozytywnych i nie wystąpienie przesłanek negatywnych". "Uwłaszczenie" gmin na majątku posiadanym przez PKP, byłoby także sprzeczne z racjonalnym podziałem majątku publicznego. W przedmiocie tym wypowiedział się przykładowo Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego art. 167 Konstytucji (m. in. wyroki: z dnia 16 marca 1999 r., sygn. akt K 35/98; z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt K 2/00; z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00) ma na celu zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego odpowiednich środków finansowych na realizację jej zadań. W myśl tego przepisu, jednostkom samorządu terytorialnego, a więc także gminom należy zapewnić udział w dochodach publicznych odpowiadający ich zadaniom. Przy czym Trybunał podkreślał, że samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym samodzielności finansowej, nie można absolutyzować. Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że art. 167 ust. 1 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek zachowania proporcji między wysokością dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadających im zadań. Istotne jest, że konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu dochodów nie oznacza, że poziom ten może być ustalany w oderwaniu od zasobów finansowych państwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03). W ocenie Prokuratorii Generalnej RP trudno jest postawić znak równości pomiędzy stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zajętym w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., a możliwym i dopuszczalnym katalogiem środków dowodowych, mogących służyć wykazaniu, że w dacie 27 maja 1990 r. określonej państwowej jednostce organizacyjnej przysługiwał zarząd określonej nieruchomości. W szczególności, np. wobec możliwości nabycia tego tytułu prawnego w latach wcześniejszych i nieistnienia dokumentu w dacie komunalizacji (np. z uwagi na zagubienie). W tym sensie stanowisko ograniczające dopuszczalność dowodzenia zarządu do dokumentów opartych na art. 38 ust. 2 uggw wydaje się być rozwiązaniem zbyt daleko idącym, a przy tym sprzecznym z utrwalonym dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jednocześnie wobec derogacji tego przepisu nie istnieje obecnie możliwość uzyskania dokumentów, o których w nim mowa. Najbliższym systemowo katalogiem takich środków dowodowych jest powołane wcześniej rozporządzenie wykonawcze do art. 200 ugn, ale również wskazywane wcześniej rozporządzenia wykonawcze wydane na postawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji PKP, czy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Wszystkie te akty uwzględniały trudności dowodowe, przed którymi staną państwowe jednostki organizacyjne, wobec zmiany systemu społeczno-gospodarczego państwa, o nieuporządkowanym systemie prawnym; państwa opartego dotąd na zasadzie jednolitej własności państwowej oraz zasadzie dzierżenia nieruchomości przez takie jednostki. Państwa, w którym jednostki takie nie miały żadnego realnego powodu, by starać się o potwierdzenie zarządu, który wykonywały nieprzerwanie i spokojnie od kilkudziesięciu lat na podstawie "uposażeń" z różnych źródeł państwowych, a podporządkowanego zadaniom wykonywanym przez te jednostki. Ustawodawca przewidział, że nie wszystkie państwowe jednostki organizacyjne mogą dysponować dokumentem stwierdzającym zarząd nie podważając jednocześnie istnienia zarządu w okresie poprzedzającym transformację ustrojową przełomu lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku. Znamienne też pozostaje, że okres pomiędzy wprowadzeniem z dniem 20 lipca 1988 r. zmian do art. 87 uggw (ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. Nr 24, poz. 170, wprowadzono w ust. 2 - 4 możliwość przyznania zarządu nieruchomością na wiosek złożony do dnia 31 grudnia 1988 r.), a datą komunalizacji nieruchomości Skarbu Państwa (27 maja 1990 r.), był zbyt krótki na dokonanie zmian. W stosunku do wielu państwowych jednostek organizacyjnych był to okres obiektywnie niewystarczający. Jednakże nie sposób na tej tylko podstawie dowodowej podważać kilkadziesiąt lat funkcjonowania przedsiębiorstwa państwowego o tak szczególnym charakterze, które oparte jest na tytule prawnym do nieruchomości, bowiem te są podstawą wykonywania zadań przez koleje. Nie sposób też pominąć, że w pierwotnej wersji powołanego art. 87 uggw wprowadzono jedynie przekształcenie użytkowania w zarząd z mocy prawa, co dla takich jednostek nie powodowało praktycznie różnicy. Dlatego też oba przepisy, art. 38 ust. 2 i art. 87 uggw, działały na przyszłość. Tym bardziej, że w ówczesnej terminologii była to tylko emanacja uprawnień wynikających z art. 128 kc (141 kc), które to uprawnienia w sposób jednoznaczny wynikały z powołanego przepisu oraz orzecznictwa sądów powszechnych. Nie wymagały zatem potwierdzenia. Zdaniem Prokuratorii Generalnej RP, właśnie w tym celu kwestię wykazania zarządu ustawodawca rozwiązał w art. 206 ugn, przewidując wydanie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3 ugn za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. zostało wydane przewidując katalog dowodów na potwierdzenie istnienia zarządu nieruchomością. Wymienione w nim środki dowodowe powinny pozostawać adekwatne dla oceny, czy określona nieruchomość należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oczywiście we właściwym kontekście czasowym. W tym sensie stosowanie przepisów powołanego rozporządzenia do oceny, czy określona nieruchomość "należała do..." i dlatego podlegała komunalizacji, wychodzi naprzeciw potrzebom praktyki orzeczniczej, nie stoi w sprzeczności z ogólnymi regułami dowodowymi kpa, a jednocześnie prowadzi do uniknięcia automatyzmu w stosowaniu art. 38 ust. 2 uggw po myśli uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. II. Prokurator Generalny w piśmie z dnia 13 marca 2019 r., znak [...], wyraził swoje stanowisko, że: "Brak możliwości udokumentowania prawa zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), wobec jej uchylenia z dniem 1 stycznia 1998 r., nie wyłącza możliwości dowodzenia istnienia praw do nieruchomości na podstawie innych środków dowodowych w oparciu o art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 oraz w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Do wykazania zarządu lub użytkowania nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajdować może zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm.)." W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator Generalny nawiązał do swoich argumentów przedstawionych w procedurze podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz uchwały z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, a nadto przedstawił kolejne rozważania mające przemawiać za uwzględnieniem jego stanowiska w sprawie. III. W piśmie z dnia 21 marca 2019 r., znak [...] Prokuratoria Generalna RP zgłosiła swoją rekomendację co do treści wnioskowanej uchwały, oraz zawarła kolejne rozważania, w tym nawiązujące do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. IV. Rzecznik Praw Obywatelskich nie wyraził swojego stanowiska na piśmie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie stwierdził, co następuje: V. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwały te Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub w pełnym składzie, zgodnie z art. 264 § 1 ppsa. Uchwałę, o której mowa w cytowanym art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny może więc podjąć tylko wtedy, gdy stosowanie konkretnie określonych przepisów prawa wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie chodzi zatem o rozbieżność w stosowaniu przez sądy administracyjne różnych przepisów prawa do takich samych stanów faktycznych, jak również nie chodzi o stosowanie tych samych przepisów prawa do różnych stanów faktycznych. W takich bowiem wypadkach dochodzi co najwyżej do judykacyjnej odmienności ocen sądów administracyjnych w stosowaniu danych przepisów prawa. Rozbieżność w stosowaniu przepisów prawa przez sądy administracyjne, w rozumieniu art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, ma znaczenie normatywne, ponieważ od jej zaistnienia ustawodawca uzależnił dopuszczalność podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały służącej wyjaśnieniu tych przepisów. Z tego względu, rozbieżność w stosowaniu przepisów prawa, w rozumieniu powołanego art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, powstaje tylko wtedy, gdy istnieje tożsamość przepisu prawa i stanu faktycznego, do którego sądy administracyjne zastosowały ten przepis. Efektem zaś powstania rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych jest wydawanie przez te sądy różnych rozstrzygnięć na tej samej podstawie prawnej i w takim samym stanie faktycznym albo wydawanie takich samych rozstrzygnięć, ale opartych na różnej wykładni tych samych przepisów prawa. Przedstawione rozumienie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych potwierdza ustawowy cel uprawnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego do podejmowania uchwał na podstawie omawianego art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, którym jest przyjęcie w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolitej wykładni przepisów prawa będących przedmiotem wyjaśnienia w drodze uchwały. Takie zapatrywanie wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu sędziów tego Sądu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, stwierdzając, że: "Dokonując funkcjonalnej wykładni tych przepisów [tj. art. 15 § 1 pkt 2 i art. 269 § 1 ppsa] należy dojść do wniosku, że istotą i celem takiej uchwały jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminuje ona źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których została podjęta." O ile bowiem uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, ponieważ nie jest aktem jego tworzenia, o tyle uchwała taka jest normatywnie określoną, względnie wiążącą wszystkie sądy administracyjne, formą prawną wykładni przepisów prawa w ich stosowaniu do stanów faktycznych objętych hipotezą tych przepisów. Względna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z art. 269 § 1 ppsa, który stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Cytowany art. 269 § 1 ppsa wskazuje, że jakikolwiek skład sądu administracyjnego może nie podzielić stanowiska (wykładni prawa) wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale wtedy zobowiązany jest przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uchwała podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku takiego wystąpienia jest dla występującego sądu wiążąca w sprawie, w której sąd ten sformułował swoje wystąpienie. Podkreślenia wymaga również i to, że Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć uchwałę na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa tylko wtedy, gdy rozbieżność stosowania przepisów prawa zaistniała w orzecznictwie sądów administracyjnych. Rozbieżność występująca w jakiejkolwiek innej konfiguracji prawnej lub faktycznej, np. rozbieżność pomiędzy sądem administracyjnym a innym sądem lub organem albo rozbieżności doktrynalne, nie są objęte hipotezą powołanego art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, zwłaszcza że adresatem uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego są wyłącznie wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Względnie wiążący charakter uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, mający swoje źródło w ustawie (art. 269 § 1 ppsa), w zestawieniu z konstytucyjną zasadą sprawowania przez sędziów swojego urzędu niezawiśle i podlegania tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do podejmowania uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa tylko wtedy, gdy istnienie stanu rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych ma charakter obiektywny i rzeczywisty, niebudzący jakichkolwiek wątpliwości co do jego zaistnienia. Nie jest bowiem normatywnie dopuszczalne podejmowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosownej uchwały w takich wypadkach, w których rozbieżność jest pozorna albo przestała istnieć, ponieważ uchwała ta nie służy narzucaniu przez skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego własnego sposobu rozumienia przepisów prawa, lecz jedynie ujednolicaniu istniejących dotychczas rozbieżności w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych w zakresie stosowania określonych przepisów prawa. Przedstawiony charakter i cel uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza również procesowy warunek jej podjęcia. Z art. 264 § 2 ppsa wynika, że uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje tylko na wniosek uprawnionego podmiotu. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może więc z własnej inicjatywy podjąć uchwały określonej w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. Podjęcie takiej uchwały może bowiem nastąpić tylko wtedy, gdy wystąpi o to przynajmniej jeden z uprawnionych podmiotów, o których mowa w art. 264 § 2 ppsa. Wnioskowy sposób dopuszczalności wszczęcia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w celu podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa oraz normatywnie określone warunki dopuszczalności podjęcia takiej uchwały, wskazane w tym przepisie nakazują przyjąć, że to na wnioskodawcy podjęcia uchwały ciąży obowiązek wykazania zaistnienia w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych rozbieżności w stosowaniu przez te sądy określonych przepisów prawa. Skoro bowiem powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie posiada własnej inicjatywy do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, to znaczy, że nie może również we własnym zakresie poszukiwać zaistnienia rozbieżności określonych w tym przepisie, lecz zobowiązany jest dokonać oceny, czy rozbieżność ta została wykazana przez wnioskodawcę. Z art. 268 ppsa wynika natomiast, że wniosek o podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie wniosku powinno konkretnie i precyzyjnie wskazywać wszystkie te okoliczności, w tym prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych, które przemawiają za uznaniem zaistnienia - w ocenie wnioskodawcy - normatywnych przesłanek dopuszczalności wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. W uzasadnieniu wniosku należy więc wskazać konkretne przepisy prawa oraz to w jaki sposób ich stosowanie wywołało w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności i w czym przejawia się niezbędność ich wyjaśnienia w celu wyeliminowania tych rozbieżności. Naczelny Sąd Administracyjny może co najwyżej, po dokonaniu pozytywnej oceny wniosku uprawnionego podmiotu co do zaistnienia rozbieżności w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, uczynić przedmiotem swoich rozważań oceny prawne zawarte także w innych orzeczeniach tych sądów, które nie zostały powołane przez wnioskodawcę, a w których doszło do rozbieżnego stosowania przepisów prawa wskazanych przez wnioskodawcę. Spoczywanie na wnioskodawcy podjęcia uchwały, określonej w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, obowiązku wykazania zaistnienia rozbieżności w stosowaniu przez sądy administracyjne określonych przepisów prawa potwierdza również dotychczasowa praktyka orzecznicza powiększonych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 1/07, wskazano bowiem, że: "Warunkiem skutecznego wniesienia pytania prawnego w omawianym trybie [w trybie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa] jest więc wykazanie, że budzące wątpliwości przepisy są podstawą rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych." Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II FPS 3/10, stwierdzono, że: "Skuteczność wniosku zależy od wykazania, że wskazane w nim przepisy (ich treść) są podstawą rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym." Natomiast w postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2014 r., sygn. akt II FPS 7/13, wyrażono stanowisko, że: "podmiot uprawniony do złożenia wniosku o podjęcie uchwały powinien wykazać, że obiektywnie postrzegany stan rozbieżności orzecznictwa istnieje w rzeczywistości." Także w postanowieniu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14, wyrażono rozbudowane o argumentację zapatrywanie, że: "podjęcie uchwały abstrakcyjnej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest możliwe wówczas, gdy została spełniona przesłanka materialnoprawna określona w tym przepisie, czyli uchwała ma celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. (...) przedmiotem uchwały ma być wyjaśnienie nie jakichkolwiek przepisów prawnych, które dotyczą danej materii, danego zagadnienia, ale tych przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Występując zatem z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej celem wyjaśnienia przepisów prawnych, wnioskodawca winien wskazać te konkretne przepisy, które stanowiły podstawę prawną orzekania w sprawach, a stosowanie których wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być bowiem tylko te konkretne przepisy wskazane przez wnioskodawcę, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym przedmiotem uchwały abstrakcyjnej nie mogą być przepisy, które nie stanowiły podstawy prawnej orzekania, albo te przepisy, które stanowiąc taką podstawę prawną nie wywołały rozbieżności w orzecznictwie. Formułując wniosek o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, wnioskodawca winien zatem w pierwszej kolejności prawidłowo wskazać zakres tego wniosku, czyli wskazać przepisy spełniające powyższe przesłanki - muszą to być przepisy, które stanowiły podstawę prawną orzekania w sprawie. Zgodnie zaś z art. 268 p.p.s.a., wniosek o podjęcie uchwały (...) wymag[a] uzasadnienia. Stąd też drugą powinnością spoczywającą na wnioskodawcy jest prawidłowe uzasadnienie wniosku o podjęcie uchwały. Uzasadnienie wniosku winno przede wszystkim korespondować z treścią (zakresem) pytania sformułowanego we wniosku, to z uzasadnienia wniosku powinno wynikać, że powołane we wniosku przepisy prawne spełniają przesłankę określoną w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa." Przedstawione stanowisko podtrzymano w postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt I OPS 6/17, w którym wskazano, że: "Uzasadnienie przez Rzecznika potrzeby uzyskania odpowiedzi na zawarte we wniosku pytanie dla oceny zastosowania wskazanych przepisów nie wypełnia przesłanek z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (...) Uzasadnienie wniosku o podjęcie uchwały jest jego istotnym wymogiem (art. 268 p.p.s.a.). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno wskazywać konkretnie na czym polegają rozbieżności w rozumieniu przepisów wskazanych we wniosku i jakie występują wątpliwości w ich interpretacji. Przedmiotowe uzasadnienie nie realizuje tych powinności. Nie odwołuje się bowiem do rozbieżności orzeczniczych powołanych we wniosku przepisów (...)." VI. Z wnioskiem o podjęcie uchwały w niniejszej sprawie na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i § 2 ppsa wystąpiła Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej, która jest podmiotem uprawnionym z mocy art. 264 § 2 ppsa. Wniosek ten nie spełnia jednak przedmiotowych warunków, określonych w art. 15 § 1 pkt 2 i art. 268 ppsa, umożliwiających wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjnych uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. VII. Prokuratoria Generalna RP wystąpiła w pierwszym pytaniu o udzielenie odpowiedzi: Czy brak możliwości wykazania zarządu nieruchomością w oparciu o dokumenty, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) - zwanej dalej uggw, wobec uchylenia ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wyłącza możliwość dowodzenia istnienia zarządu nieruchomością na podstawie innych środków dowodowych, stosownie do art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) - zwanego dalej kpa, dla wykazania, że określona nieruchomość nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)?. Z tak sformułowanego pytania wynika, że przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych miałaby być - w ocenie Wnioskodawcy - rozbieżność stosowania przez sądy administracyjne art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisów art. 75 i art. 76 § 3 w zw. z art. 76 § 1 i § 2 i w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu swojego wniosku Prokuratoria Generalna RP nie wykazała jednak, aby w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność stosowania przepisów prawa wskazanych w powołanym wyżej pytaniu. W motywach uzasadnienia wniosku skupiono się bowiem przede wszystkim na skutkach prawnych i społecznych uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, podjętej na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego - złożony w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. W uchwale tej skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym [i] ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)." Cytowana uchwała została podjęta na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym sformułowane zostało pytanie: "Czy pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta nie należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)?" W swoim wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na istnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dwóch rozbieżnych stanowisk w przedmiocie objętym pytaniem, dlatego przy podejmowaniu powołanej uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zaistnienie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa i dlatego podjął uchwałę o cytowanej wyżej treści. Powołana uchwała z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, w zakresie wynikającym z treści jej sentencji, wywiera skutek prawny określony w art. 269 § 1 ppsa i do obecnej chwili nie zostało wydane w orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygnięcie, w którym przyjęto by odmienną wykładnię prawa od zaprezentowanej w sentencji powołanej uchwały. Prokuratoria Generalna RP w swoim wniosku wskazała zaś, że: "stosowanie poglądu wyrażonego w cytowanej uchwale przez organy administracji oraz sądy administracyjne, zgodnie ze związaniem wynikającym z art. 269 § 1 ppsa, prowadzić może do odejścia od utrwalonego dorobku doktryny i orzecznictwa w zakresie zasady równej mocy środków dowodowych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 317), w kierunku formalnej teorii dowodów." Prokuratoria Generalna RP wskazała również, że: "Na gruncie wniosków płynących z poglądu wyrażonego w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. i linii orzeczniczej tam powołanej, obejmującej wąskie, oparte stricte na dokumentach wymienionych w art. 38 ust. 2 uggw, umocowanie do wykazania istnienia zarządu nieruchomością, wykonywanego przez państwową jednostkę organizacyjną, powstaje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych, albowiem ograniczenie możliwości wykazania zarządu nieruchomością w dacie komunalizacji do dokumentów wymienionych w tym przepisie, stoi w sprzeczności z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, odrzucającą formalną teorię dowodów." Z przytoczonych wypowiedzi Wnioskodawcy wynika upatrywanie przez niego powstania rozbieżności spowodowanej powołaną wyżej uchwałą z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, względem dotychczasowych wypowiedzi sądów administracyjnych, w przedmiocie zakresu dowodzenia określonych okoliczności wszelkimi dowodami, które nie są sprzeczne z prawem. Uzasadnienie wniosku w tej części wskazuje więc na to, że powołana uchwała stanowi istotny wyłom w przyjętej dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych teorii otwartego katalogu dowodów w postępowaniu administracyjnym. Powołana uchwała nie dotyczy jednak w szerokim znaczeniu teorii dowodów w postępowaniu administracyjnym, ponieważ jej walor judykacyjny jest ograniczony przepisami prawa powołanymi w jej sentencji, które dotyczą dowodzenia konkretnej okoliczności - istnienia prawa zarządu w konkretnych okolicznościach prawnych i faktycznych normowanych przepisami prawa o tzw. komunalizacji nieruchomości Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. W żaden więc sposób uchwała ta nie kształtuje wykładni przepisów procedury administracyjnej na potrzeby wszelkich postępowań administracyjnych, a jedynie w wąskim zakresie ujętym w jej sentencji. Wbrew natomiast twierdzeniom Wnioskodawcy, w powołanej uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraził poglądu o bezwzględnym stosowaniu formalnej teorii dowodów w postępowaniach administracyjnych. W uchwale tej wskazano jedynie, że: "Wyraźnie należy podkreślić, że słusznym jest pogląd NSA, wyrażony w ww. orzeczeniach, zgodnie z którym w polskim systemie prawa powszechnego nie obowiązuje zasada nadmiernego formalizmu dowodowego i dopuszczalne jest wykazywanie faktów prawotwórczych i takich, z których strona wysnuwa wnioski prawne w sposób dostępny stronie. Nie oznacza to jednak pełnego odformalizowania postępowania dowodowego przed sądami i dopuszczalności dowolności oceny twierdzeń lub pism, składanych przez strony postępowania i uznawania, że każdy złożony dokument stanowi dowód w sprawie. Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a., do postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym prowadzonego na wniosek strony lub z urzędu (jeżeli doprowadzi to do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności i nie przedłuży nadmiernie postępowania) stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Ustawodawca wskazał więc w tym przepisie, że sąd administracyjny może posiłkowo stosować przepisy ustawy, która w sposób wyczerpujący reguluje postępowanie dowodowe. Zasadą postępowania dowodowego w postępowaniu cywilnym jest, że strony są obowiązane wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne, zaś sąd może dopuścić dowód niewskazany przez stronę (art. 232 K.p.c.). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że z żadnej normy prawnej dotyczącej postępowania przed sądami administracyjnymi lub cywilnymi nie wynika zwolnienie strony z ciężaru dowodu. Rzecz jasna, w sytuacji nieporadności strony związanej czy to ze stanem niezdolności pojmowania przez nią znaczenia przedstawiania dowodów, czy też brakiem profesjonalizmu prawniczego, sąd dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy może podjąć z urzędu postępowanie dowodowe. Ale taka decyzja zależy zawsze do sądu meriti i podejmowana jest w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Należy podkreślić, że postępowanie przed sądem administracyjnym jest postępowaniem sformalizowanym i różni się od postępowania przed organami administracyjnymi również w zakresie ustawowych zasad, rządzących postępowaniem." Tymczasem Prokuratoria Generalna RP w swoim wniosku powołała wiele orzeczeń sądów administracyjnych wydanych na różnych podstawach prawnych, w tym należących wręcz do innych gałęzi prawa administracyjnego i w zupełnie innych stanach faktycznych, które miałyby potwierdzać, że uchwała z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, wywołała rozbieżność rozumienia powołanych w jej sentencji przepisów prawa z tymi orzeczeniami. Powołane przez Prokuratorię Generalną RP orzeczenia sądów administracyjnych nie zachowują jednak tożsamości normatywnej i faktycznej ze sprawami, dla których wydana została uchwała z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, służąca ujednoliceniu zaistniałych przed jej wydaniem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do jedynie tych przepisów prawa, które zostały wskazane w jej sentencji. Już zatem tylko z tego względu w uzasadnieniu wniosku Prokuratorii Generalnej RP nie wykazano zaistnienia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. O ile zaś w pierwszym pytaniu wniosku Prokuratorii Generalnej RP wskazano na przepisy prawa mające mieć znaczenie dla tzw. komunalizacji nieruchomości Skarbu Państwa z mocy prawa na dzień 27 maja 1990 r., o tyle rozwinięte w uzasadnieniu tego wniosku rozważania, mające ilustrować powstałą rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych przez wydanie powołanej uchwały z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, nie dotyczą wyłącznie komunalizacji, lecz stanowią wyraz stosowania przepisów prawa z różnych innych aktów prawa administracyjnego. Nawet więc zakres rozważań w uzasadnieniu wniosku nie znalazł swojego odzwierciedlenia w pierwszym pytaniu tego wniosku, co wyklucza uznanie tych rozważań za wykazanie zaistnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności określonej w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. Mając zaś na uwadze konieczność uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały na podstawie powołanego art. 15 § 1 pkt 2 ppsa nie tylko orzeczeń sądów administracyjnych wydanych do dnia złożenia wniosku o wydanie tej uchwały, ale także orzeczeń sądów administracyjnych wydanych do dnia podejmowania uchwały, aby w ten sposób dokonać prawidłowej oceny aktualności istnienia rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, należy wskazać także kolejną uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w dniu 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. Uchwała ta została podjęta w warunkach określonych w art. 269 § 1 ppsa w wyniku postanowienia z dnia 21 czerwca 2017 r. jednego ze składów orzekających Naczelnego Sądu Administracyjnego w konkretnej sprawie indywidualnej, który to skład nie podzielił stanowiska zajętego w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i dlatego przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałe zagadnienie prawne o treści: "Czy nieruchomości wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające nieprzerwanie we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie i jej poprzedników prawnych na podstawie art. 3, art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568) i których prawa w postaci prawa zarządu, następnie zarządu powierniczego i użytkowania, zarządu powierniczego (który uległ przekształceniu w zarząd, wskutek skreślenia z dniem 3 sierpnia 1948 r. wyrazu "powierniczy" w art. 4, 6, 7, i 15 tego rozporządzenia - art. 1 pkt 19 w zw. z art. 4 dekretu z dnia 28 lipca 1948 r. o zmianie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe - Dz.U. Nr 36, poz. 255) zostały wpisane do właściwych ksiąg hipotecznych (wieczystych), i które to prawa nie zostały wygaszone żadnym wyraźnym przepisem ustawowym (w tym w szczególności z dniem 8 grudnia 1960 r. jakimkolwiek przepisem ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - Dz.U. Nr 54, poz. 311), powinny być uznane za nienależące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 i rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego w województwach miejskich wymienionych w ust. 2 punkcie 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), co czyni zbędnym udokumentowanie prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)". W powołanej uchwale z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i stwierdził, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". Powołana uchwała z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, potwierdza więc aktualność braku podstaw do uznania, aby w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała rozbieżność stosowania przepisów prawa wskazanych we wniosku Prokuratorii Generalnej RP, która wymagałaby wyjaśnienia na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ppsa. VIII. Nie ma również podstaw do podjęcia uchwały w przedmiocie drugiego pytania przedstawionego we wniosku Prokuratorii Generalnej RP. W pytaniu tym wystąpiono o udzielenie odpowiedzi: "Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 120)?". W cytowanej treści drugiego pytania Prokuratoria Generalna RP ograniczyła się do powiązania skutków prawnych powołanego aktu prawnego w sferze dowodowej jedynie z dniem 27 maja 1990 r. bez sprecyzowania, na potrzeby jakich postępowań administracyjnych akt ten miałby być skuteczny. W uzasadnieniu wniosku Prokuratoria Generalna RP nie wykazała jednak zaistnienia jakichkolwiek rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do stosowania przepisów § 4 i § 5 powołanego rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. na dzień 27 maja 1990 r., tj. w takim kształcie skutków prawnych stosowania tych przepisów, jaki został określony w drugim pytaniu wniosku. IX. Brak wykazania przez Prokuratorię Generalną RP spełnienia normatywnych warunków podjęcia uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 2 ppsa, uzasadnia odmowę podjęcia uchwały na podstawie art. 267 ppsa. CVS.