I OPP 9/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi E. H. na przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 3674/18 ze skarg kasacyjnych Gminy Nysa oraz Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 67/17 w sprawie ze skarg E. H. i Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia [...] października 2016 r., Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego" postanawia: oddalić skargę na przewlekłość postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 67/17, po rozpoznaniu skarg E. H. i Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie wprowadzenia na terenie gminy świadczenia pieniężnego - "bonu wychowawczego", w pkt 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, w pkt 2) zasądził od Gminy Nysa na rzecz skarżącej E. H. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli: uczestnik postępowania Fundacja [...] oraz Gmina Nysa. W dniu 25 maja 2018 r. do biura podawczego WSA w Olsztynie wpłynęła odpowiedź Rzecznika Praw Obywatelskich na skargę kasacyjną Fundacji [...]. W dniu 27 czerwca 2018 r. do biura podawczego WSA w Opolu wpłynęło pismo uzupełniające skargę kasacyjną Gminy Nysa. W dniu 17 lipca 2018 r. do biura podawczego WSA w Opolu wpłynęła odpowiedź Rzecznika Praw Obywatelskich na skargę kasacyjną Gminy Nysa. Odezwą z dnia 20 września 2018 r. WSA w Opolu przekazał akta niniejszej sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do biura podawczego tegoż sądu akta wpłynęły w dniu 26 września 2018 r. Zarządzeniem z tego dnia, sprawę zarejestrowano w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pod sygn. akt I OSK 3674/18. W dniu 31 lipca 2020 r. do biura podawczego NSA wpłynęło "pismo przygotowawcze skarżącej", tj. E. H., w którym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpis tego pisma został doręczony stronom postępowania i ich pełnomocnikom. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skarg kasacyjnych na posiedzenie niejawne - na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz.1842). Wskazano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony postępowania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego zawiadomienia, wyrażą na to zgodę. Podkreślono, że oświadczenie o wyrażeniu zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym należy złożyć w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z dnia 30 października 2020 r. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 5 listopada 2020 r. E. H. wyraziła zgodę na rozpoznanie skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym. Pismem z dnia 12 listopada 2020 r. pełnomocnik Fundacji [...], zgłosił wniosek o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 23 listopada 2020 r. pełnomocnik Gminy Nysa i Rady Miejskiej w Nysie nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem, które do biura podawczego Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło w dniu 7 kwietnia 2021 r., E. H. złożyła skargę na przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 3674/18. Wniosła o stwierdzenie przewlekłości w w/w sprawie, o zlecenie sądowi prowadzącemu postępowania wyznaczenie terminu rozprawy na dzień 19 kwietnia 2021 r. oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 8.000 zł. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się z prezentowanym w orzecznictwie NSA stanowiskiem, że ocena przewlekłości postępowania nie może być oderwana od obowiązku rozpoznawania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznawanie niektórych spraw w ustawowo określonych terminach. Wskazała, że szybkość orzekania nie może stanowić przeszkody we właściwym funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości. Podniosła, że zarówno w świetle standardów ochrony praw człowieka Rady Europy, jak i dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego, nie można przyjąć, że przewlekłość postępowania może być usprawiedliwiona brakami organizacyjnymi systemu sądowego. Obowiązkiem państwa pozostaje bowiem taka organizacja sądownictwa, w tym zapewnienie optymalnej obsady kadrowej sądów, aby prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie nie było iluzoryczne. Powołała się przy tym na postanowienia Sądu Najwyższego. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie Sąd nie wyznaczył rozprawy przez ponad 3 lata. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r., poz. 75), ustawa reguluje zasady i tryb wnoszenia oraz rozpoznawania skargi strony, której prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone na skutek działania lub bezczynności sądu lub prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 w/w ustawy, strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego (przewlekłość postępowania). Wobec tego, analizując, czy w sprawie nastąpiła przewlekłość postępowania, należy uwzględnić ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, biorąc pod uwagę charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Konieczne jest więc ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu (przewlekłość postępowania) oraz, że zwłoka w postępowaniu sądowym jest nieuzasadniona. Ocena ta nie może być jednak oderwana od obowiązku sądu rozpoznawania wszystkich spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnienia przepisów nakazujących rozpoznanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach. Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ustawy, który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływnie 12 miesięcy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się więc, że ustawodawca uznał za przewlekłe takie postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. Przy czym, jeżeli postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy nie oznacza to samo przez się, że nastąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu tej ustawy (por. postanowienia NSA: z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OPP 14/14, z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II OPP 25/13, z dnia 19 sierpnia 2011 r., II OPP 27/11, z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OPP 101/14). Istotne są bowiem ustalenia faktyczne danej sprawy. W niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się przewlekłości postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co zarzuca skarżąca we wniesionej skardze. Należy stwierdzić, że czynności podejmowane przez Naczelny Sąd Administracyjny były prawidłowe i terminowe. Raz jeszcze zaznaczyć należy, że sprawy wpływające do Sądu są rozpoznawane – co do zasady – według kolejności ich wpływu. Jednak trzeba także pamiętać o sprawach, które są rozpoznawane poza kolejnością wpływu, z uwagi na to, że przepisy szczególne nakazują ich rozpoznanie przez Sąd w krótszych terminach, co ma wpływ na wydłużenie się czasu oczekiwania na rozpoznanie pozostałych spraw. Należy podkreślić i wyjaśnić skarżącej, że od dnia wpływu skargi kasacyjnej, sprawa oczekuje na wyznaczenie terminu rozprawy zgodnie z kolejnością wpływu. Zasada rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oznacza, że sprawa wniesiona później nie może być rozpoznana przed sprawą, która została wniesiona do sądu wcześniej. Znaczna liczba spraw wpływających do sądów administracyjnych stanowi przyczynę oczekiwania na wyznaczenie terminu rozprawy i co się z tym wiąże przyczynę oczekiwania na rozpoznanie sprawy. Należy także podkreślić, że od marca 2020 r. zarówno Sądy, jak i wszystkie organy państwowe działają w reżimie sanitarnym w związku z epidemią COVID 19, co także ma wpływ na czas oczekiwania. Należy zaś zauważyć, że w niniejszej sprawie, w odpowiedzi na wezwanie Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 23 października 2020 r., zarówno Gmina Nysa, jak i Fundacja [...] nie wyrazili zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, postanowił jak w sentencji.