I GZ 69/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Zajda po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia E. sp. z o.o. w O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1616/17 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. w O. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 grudnia 2017 r. odmówił E. sp. z o.o. w O. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez tę Spółkę decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] czerwca 2017 r.w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej wymienioną decyzję Ministra Rozwoju i Finansów Spółka zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania. Uzasadniając powyższy wniosek skarżąca wskazała, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem uzyskania kwoty 542 345, 70 zł spowoduje niepowetowane straty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji stwierdził, że to na stronie postępowania sądowego spoczywa obowiązek wykazania przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa, zaś rolą sądu jest wyłącznie zbadanie, czy przedstawione przez stronę okoliczności przemawiają za udzieleniem środka ochrony tymczasowej, jakim jest wstrzymanie wykonania decyzji. W sprawie zaś, oprócz powołania się na wysokość kwoty jaka może na skutek wykonania decyzji zostać wyegzekwowana od Spółki, nie przedstawiła ona żadnego uzasadnienia złożonego wniosku. Z tego względu wniosek oddalił. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wskazała na kwoty zadłużenia ją obciążające. Podała, że w latach 2014 r. - 2017 r. jej działalność nie przynosiła dochodów. Zobowiązania na dzień 31 grudnia 2016 r. z tytułu pożyczek od wspólników wynosiły 64.316,29 zł, z tytułu podatków i ubezpieczeń - 73.271,13 zł, z tytułu wynagrodzeń - 11.287,16 zł, pozostałe - 6.686,67 zł. Posiadane przez nią środki trwałe, ze względu na przestarzałą technologię nie mają wartości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest niezasadne. Przepis art. 61 § 3 ppsa przewiduje możliwość wstrzymania przez sąd wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na wniosek strony, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, wskazuje się, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. Zgodnie z art. 61 § 1 ppsa wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadą jest zatem wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd może jednak, stosownie do treści art. 61 § 3 ppsa na wniosek strony skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ppsa, przesłanką wstrzymania zaskarżonego aktu jest zajście niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, warunkiem jednak – o czym była mowa wyżej - wydania takiego postanowienia jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W analizowanym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia, albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w decyzji (v. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2008 r., II GZ 139/08). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione (B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). Ponadto wniosek poparty zostać powinien stosownymi dokumentami potwierdzającymi okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności ustawa ppsa nie przewiduje – jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy – możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego. Biorąc powyższe pod uwagę podkreślić należy, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja finansowa skarżącej Spółki, złożona w związku z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy. Sąd I instancji nie miał jednak podstaw do dokonywania z własnej inicjatywy weryfikacji dokumentów złożonych do tego wniosku, w poszukiwaniu ewentualnych przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której skarżąca nie zawarła żadnej argumentacji na jego poparcie. To w interesie strony leży takie sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, by był on precyzyjny i dotyczył konkretnych zagrożeń. Tym samym prawidłowo Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji w sytuacji w której strona nie uprawdopodobniła wystąpienia po jej stronie przesłanek z art. 61 § 3 ppsa. Załączenia do wniosku części dokumentacji finansowej Spółki, bez żadnego opisu, nie można bowiem uznać za wystarczające do dokonania takiej oceny. W tym celu skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Podkreślenia wymaga, że nie jest obowiązkiem sądu rozpoznającego wniosek o przyznanie ochrony tymczasowej samodzielnie, w oparciu o akta sprawy, określić czy wykonanie decyzji może wywołać którykolwiek ze skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa. Nie jest on również zobligowany aby ustalać, jakie okoliczności faktyczne czynią prawdopodobnym spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Wreszcie nie jest zadaniem sądu, aby samodzielnie poszukiwać dowodów potwierdzających takie prawdopodobieństwo, przy założeniu, że takie dowody rzeczywiście w aktach sprawy się znajdują. Innymi słowy, sąd nie może w ocenie zasadności wniosku bazować wyłącznie na jego treści albo treści załączonych do niego dokumentów, więc na stronie postępowania ciąży tym samym obowiązek umotywowania żądania w taki sposób, aby wynikały z niego podstawy do zastosowania instytucji ochrony tymczasowej (v. postan. NSA z 29 listopada 2017 r., II FZ 608/17). W zażaleniu na zaskarżone postanowienie Sądu I instancji strona zawarła uzasadnienie wniosku powołując się wysokość kwot, do zwrotu których została zobowiązana na podstawie zaskarżonej decyzji oraz jej zobowiązań z tytułu pożyczek, wynagrodzeń, czy obowiązku uiszczenia podatków. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że w postępowaniu zażaleniowym istnieje możliwość orzekania reformatoryjnego - na podstawie materiału dowodowego, uzupełnionego na etapie tego postępowania. Możliwość taką dostrzegano w piśmiennictwie i orzecznictwie na tle poprzedniego brzmienia art. 188 ppsa. Uznawano, że zdanie drugie art. 188 ppsa, wiążące Sąd drugiej instancji stanem faktycznym przyjętym w zaskarżonym orzeczeniu, nie miało zastosowania w postępowaniu zażaleniowym. Wskazywano, że Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów w zakresie dopuszczonym przez art. 106 w zw. z art. 193 i art. 197 § 2 ppsa. Podkreślano, że ma to szczególne znaczenie przy rozpatrywaniu zażaleń dotyczących prawa pomocy lub kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego (zob. teza 6 (w:) Komentarz do art. 197 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Gruszczyński, A. Kabat, LEX 2013 i powołany tam: R. Hauser, Postępowanie zażaleniowe przed NSA (w:) Materiały na konferencję sędziów NSA, Serock 18-19 października 2004 r., maszynopis powielony, Warszawa 2004, s. 71-72; postanowienie NSA z 23 marca 2016 r., sygn. akt I OZ 269/16). Pogląd ten należy tym bardziej wyrazić na tle obecnego brzmienia art. 188 ppsa, poszerzającego zakres reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. W obecnym stanie prawnym, rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu zażaleniowym powinny co do zasady mieć charakter reformatoryjny (patrz: Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WK 2016, teza 5 do art. 197). Argumentacja skarżącej przedstawiona w zażaleniu nie jest jednak wystarczająca. W uzasadnieniu powołała się ona na wysokość zobowiązania wynikającego z zaskarżonej decyzji oraz wysokość odsetek, do zwrotu których została zobowiązana na podstawie zaskarżonej decyzji oraz jej zobowiązań z tytułu pożyczek, wynagrodzeń, czy obowiązku uiszczenia podatków, nie wskazując przy tym jednak na logiczny ciąg zdarzeń będących następstwem wykonania decyzji, czy przedstawiając dokładną sytuację strony, co umożliwiłoby sądowi przeprowadzenie szczegółowej analizy. Zauważyć należy, że wykonanie każdej decyzji pociąga za sobą określone konsekwencje. Nie chodzi o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków (patrz: postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Okoliczności przytoczone przez skarżącą nie wyczerpują tych przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. Dodać przy tym należy, że załączona do zażalenia dokumentacja jest powtórzeniem tej, która została załączona do wniosku o przyznanie stronie prawa pomocy. Nie jest też ona wystarczająca do oceny występowania w sprawie przesłanek z art. 61 § 3 ppsa. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa orzekł, jak w sentencji.