I GZ 57/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [A.] Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 963/21 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrocie wpisu sądowego w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Z. G. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 963/21, odrzucił skargę [A.] Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Z. G. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej oraz zwrócił stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: [A.] sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na czynność Prezydenta Miasta Z. G., polegającą na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za sierpień 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego lub o jej oddalenie. Odrzucając skargę na powyższą czynność, Sąd I instancji w pierwszej kolejności stwierdził, iż zaskarżona czynność podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 47 w zw. z art. 26 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1930 ze zm.; dalej: u.f.z.o.), jednakże skarga, zdaniem WSA, została wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy dotacje za sierpień 2021 r. przekazano na rachunek bankowy skarżącej spółki w dniach 26 i 27 sierpnia 2021 r. Skarżąca wniosła skargę za pośrednictwem polskiego urzędu pocztowego w dniu 30 września 2021 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, licząc od dnia drugiego przekazania upłynął spółce z dniem 27 sierpnia 2021 r. (ponieważ 26 września 2021 r. wypadała niedziela). Sąd nie podzielił stanowiska, iż termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. należy liczyć z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym wypłacana jest dotacja za ten miesiąc. Przepis art. 34 ust. 1 u.f.z.o. określa bowiem maksymalny termin, do którego dotacja (część rocznej dotacji - za dany miesiąc) winna zostać danej szkole wypłacona przez organ. Przepisy prawa nie zakazują więc organowi wypłaty należnej dotacji wcześniej, nie stanowią też, że dotacje miesięczne wypłacane są w częściach lub ratach, aby uprawniony podmiot miał uzasadnione podstawy do oczekiwania, że przed upływem ostatniego dnia miesiąca organ przekaże "pozostałą" – w rozumieniu tego podmiotu - część dotacji. Z akt sprawy jasno wynika, że dotacja dotyczy sierpnia 2021 r. i dwie dotacje przekazane w dniach 26 i 27 sierpnia 2021 r. stanowiły całość finansowania za ten miesiąc, co jasno wynika z treści przelewów i pisma organu z dnia 26 sierpnia 2021 r., znajdującego się w aktach administracyjnych. Strona jasno w dacie 27 sierpnia 2021 r. wiedziała już, że nie otrzyma już innej dotacji za sierpień 2021 r., stąd od tej daty należy liczyć jej termin do wniesienia w sprawie skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi na czynność Prezydenta Miasta Z. G. polegającą na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za miesiąc sierpień 2021 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W sytuacji gdyby Sad uznał, że skarga nie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie zachodzi kognicja sądów administracyjnych z uwagi na nieprawidłowe zakwalifikowanie zaskarżonej czynności jako czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co w konsekwencji spowodowało, że Sąd przystąpił do badania pozostałych przesłanek formalnych skargi, zamiast skargę odrzucić na tej podstawie; 2. art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki odrzucenia skargi, albowiem została ona wniesiona w przewidzianym przepisami terminie, tj. w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2020 r., poz. 2029, dalej: u.f.z.o.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wypłacenie dotacji oświatowej we wcześniejszym terminie, niż ten wskazany w przepisie, skutkuje rozpoczęciem biegu terminu na wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, podczas gdy przepis ten nie nakazuje organowi wypłacania każdej części dotacji jednym przelewem, co skutkuje tym, iż Skarżąca dopiero po upływie maksymalnego terminu, do którego dotacja powinna zostać przekazana ma możliwość weryfikacji przekazanych jej środków; 2. art. 47 u.f.z.o., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek nieprawidłowego przyjęcia, iż zaskarżona czynność polegająca na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji jest czynnością w celu ustalenia lub przekazania dotacji, a tylko takie czynności są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie zażalenia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Należy wskazać, że sprawy z zakresu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w cytowanej regulacji należą do kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność z zakresu administracji publicznej dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie jest przy tym decyzją administracyjną lub postanowieniem, niemniej jednak jest formą działania administracji publicznej objętą właściwością sądu administracyjnego. Powinna być skierowana do zindywidualizowanego podmiotu. Najnowszy stan prawny nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że aktualnie (tj. po wejściu w życie u.f.z.o. z dniem 1 stycznia 2018 r.) czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji oświatowej stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne (art. 47 u.f.z.o.). Istotne jest, że w art. 47 u.f.z.o., wymienia się art. 26 u.f.z.o., który jest podstawą dla przyznania stosownej dotacji oraz, że zaliczono czynności organu dotującego, podejmowane na podstawie tego przepisu, jako czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych, wchodzi ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji na rachunek bankowy. W związku z powyższym brak jest podstaw do kwestionowania tego, że czynność polegająca na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że czynność polegająca na ustaleniu wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej wyrażonej w art. 47 u.f.z.o. Czynność ustalenia i przekazania dotacji musi się uzewnętrznić. Kolejną kwestią wymagającą ustalenia w rozpoznawanej sprawie jest określenie terminu zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta Z. G. w postaci wypłacenia kwoty dotacji w nieprawidłowej wysokości. Zdaniem strony skarżącej, termin ten powinno się liczyć z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym wypłacana jest dotacja za ten miesiąc (wynikający z przepisu art. 34 ust. 1 u.f.z.o.), zaś zdaniem Sądu – od dnia, w którym faktycznie dokonano wypłaty, bowiem w tym dniu skarżący dowiedział się o ustaleniu kwoty dotacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałym sporze prawnym rację należy przyznać Sądowi I instancji. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (a taką czynnością jest w rozpoznawanej sprawie czynność przekazania, czy też precyzyjniej – ustalenia kwoty dotacji w zaniżonej wysokości), wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z kolei art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do odrzucenia skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. Wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 53 § 2 zdanie drugie, zgodnie z którym sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę – taka sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, stwierdzając jej wniesienie po terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zatem jak ustalił Sąd I instancji, dotację za sierpień 2021 r. przekazano na rachunek bankowy skarżącej Spółki w dniach 26 i 27 sierpnia 2021 r. (potwierdzenie realizacji przelewów dotacji za sierpień 2021 r., k. 35-38 akt sądowych). Co więcej, okoliczność ta nie jest przez stronę kwestionowana. Brak jest zatem podstaw, by w rozpoznawanej sprawie przyjąć inny termin rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi. W szczególności brak jest podstaw, by twierdzić, że termin rozpoczyna się w ostatnim dniu na wypłacenie dotacji (wynikającym z art. 34 ust. 1 u.f.z.o., tj. w tej sprawie – 31 sierpnia 2021 r.). Takie stanowisko, zdaniem NSA, stoi w sprzeczności z art. 53 § 2 p.p.s.a., który wyraźnie określa początek biegu terminu do wniesienia skargi na dzień, w którym strona faktycznie dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Skoro przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynił konkretną czynność organu, to istotne - z punktu widzenia art. 53 § 2 p.p.s.a. – jest wyłącznie ustalenie dnia, w którym skarżący dowiedział się o jej dokonaniu. Skarżąca wniosła skargę za pośrednictwem polskiego urzędu pocztowego w dniu 30 września 2021 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, licząc od dnia drugiego przekazania upłynął spółce z dniem 27 sierpnia 2021 r. (ponieważ 26 września 2021 r. wypadała niedziela). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.