I GZ 404/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia N. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2025 r. sygn. akt I SA/Bk 153/25 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 4 lutego 2025 r. nr 5/2025 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt I SA/Bk 153/25, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w W. (skarżąca, spółka) na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego (organ) z dnia 4 lutego 2025 r. nr 5/2025 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ww. decyzję organu wniosła o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że środki otrzymane przez nią dotychczas na podstawie umowy o dofinansowanie zostały w całości przeznaczone na dotychczasowe działania związane z realizacją projektu, w tym na poniesieniu spornych wydatków. Spółka stwierdziła, że nie posiada środków pozwalających na dokonanie zwrotu w wykonaniu zaskarżonej decyzji. Wskazała, że aktualnie nie prowadzi żadnych projektów i działalności i nie ma możliwości przeznaczenia środków na dokonanie zwrotu. Podała też, że nie ma możliwości prowadzenia dalszych projektów, a co za tym idzie – brak możliwości zarobkowania, co z kolei prowadzi do utraty płynności finansowej z przyczyn pozostających poza jej wpływem i przez nią niezawinionych. Stwierdziła również, że obowiązek zwrotu wynikającej z decyzji kwoty wraz z odsetkami może spowodować zagrożenia dla dalszego funkcjonowania i egzystencji spółki. W razie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zarząd spółki zmuszony będzie rozważyć złożenie wniosku o ogłoszenie upadłości. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie uprawdopodobniła w sposób uzasadniający objęcia jej ochroną tymczasową na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). WSA w Białymstoku wyjaśnił, że skarżąca nie przedstawiła swojej sytuacji finansowej i majątkowej w sposób pełny i rzetelny. Załączone do skargi dokumenty odnosić należy raczej do oceny legalności decyzji. Nie zostały one w uzasadnieniu wniosku jakkolwiek opisane, w związku z czym nie jest sądowi wiadome, czego w kontekście wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji miałyby one dowodzić. Sformułowanie "dla wykazania podstaw wniosku o wstrzymanie wykonania Decyzji IZ" jest zdecydowanie nazbyt lakoniczne, szczególnie, gdy w obszernej dokumentacji załączonej do skargi odnaleźć można takie dokumenty jak: umowa o dofinansowanie, ogólne warunki umów czy wniosek o dofinansowanie, na podstawie których trudno stwierdzić, aby jakkolwiek obrazowały one sytuację finansową spółki. Sąd I instancji wskazał, że twierdzenia o możliwych konsekwencjach wykonania zaskarżonej decyzji nie zostały w żaden sposób udokumentowane. Natomiast materiał dowodowy zebrany w aktach dot. wniosku o przyznanie zwolnienia od kosztów sądowych nie tylko nie potwierdza wskazań spółki, ale im przeczy. Stwierdzono, że skarżąca jeszcze w 2024 r. osiągnęła zysk 106.568,89 zł przy przychodzie 404.545 zł, posiadała aktywa obrotowe w wysokości 267.726,67 zł, środki na zobowiązania w kwocie 263.121,80 zł oraz uzyskiwała stały comiesięczny dochód z tytułu prowadzenia dwóch żłobków. Nie jest prawdą, że skarżąca prowadziła swoją działalność wyłącznie w oparciu o środki publiczne, bowiem ustalono, że pobyt dzieci w prowadzonych przez spółkę żłobkach był odpłatny. Sąd I instancji dodał, że zgodnie z dokumentami przedłożonymi w postępowaniu dot. prawa pomocy, spółka nie dysponuje żadnym majątkiem. Skarżąca twierdzi również, że nie prowadzi obecnie działalności. Zasadnie zwrócono jednak uwagę w prawomocnym postanowieniu Sądu z dnia 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I SPP/Bk 29/25, że jest tak dlatego, że spółka świadomie zdecydowała się przekazać majątek [...] jako jej fundator i to aktualnie ten podmiot ma prowadzić działalność polegającą na prowadzeniu żłobka. Zatem to sama spółka postanowiła pozbawić się całości posiadanych środków finansowych oraz majątku. Jeśli aktualnie skarżąca spółka nie dysponuje środkami na rachunkach bankowych, to stało się to w wyniku decyzji samej skarżącej. Tym samym skutki, które opisuje skarżąca w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie będą skutkiem wykonania tej decyzji, lecz działań samej skarżącej, która doprowadziła się w praktyce do niewypłacalności, skoro nie jest w stanie ponosić wymagalnych zobowiązań pieniężnych. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka, zaskarżając wydane orzeczenie w całości oraz wnosząc o rozpoznanie zażalenia jako oczywiście zasadnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym i uchylenie zaskarżonego postanowienia. W przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia postanowienia przez Sąd I instancji, wniosła o uchylenie przez NSA zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji celem merytorycznego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: • art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy spółka we wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny uprawdopodobniła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wynikających z tego, że wykonanie decyzji na tym etapie postępowania spowoduje powstanie po stronie skarżącej stanu niewypłacalności skutkującego koniecznością złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości, które to skutki będą - w razie uwzględnienia skargi - trudne do odwrócenia i spowodują trwałe wyeliminowanie spółki z obrotu gospodarczego; • art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie, w jakim Sąd I instancji odnosił się do braku po stronie skarżącej środków na spłatę zaległości z własnej winy, w sposób uniemożliwiający weryfikację podstaw rozumowania Sądu I instancji, a tym samym w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną orzeczenia w tym zakresie. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w jego petitum. Skarżąca spółka wyjaśniła m.in. że w związku ze zrealizowaniem projektu i poniesieniem 100 proc. wydatków, na rachunku projektu spółka nie posiada środków pozwalających na dokonanie zwrotu w wykonaniu zaskarżonej decyzji - tym bardziej, że spółka kwestionuje legalność wydanej decyzji zwrotowej. W jej ocenie, twierdzenie Sądu, iż spółka nie dysponuje odpowiednimi środkami z własnej winy jest dowolne i arbitralne oraz nie znajduje poparcia w dokumentach, stanowiąc jedynie błędne przypuszczenie Sądu I instancji. Tym bardziej, że tezy tej WSA w żaden sposób nie uargumentował, ani nawet nie uprawdopodobnił, przez co nie poddaje się ona kontroli. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zapewni spółce odpowiedni czas na zgromadzenie niezbędnych środków w sposób niezagrażający jej bytowi oraz funkcjonowaniu, w razie nieuwzględnienia skargi złożonej w przedmiotowej sprawie. Spółka wyjaśniła, że prawidłowe są ustalenia WSA w Białymstoku, że osiągnęła zysk w kwocie 106.568,89 zł za rok 2024, jednakże rok wcześniej spółka osiągnęła stratę na poziomie 93 482,27 zł, co wynika z załączonego rachunku zysków i strat spółki za rok 2024. Z rachunku zysków i strat wprost wynika, że na dzień 31 marca 2025 r., spółka zanotowała stratę w wysokości 36.448,46 zł, natomiast z wyciągu bankowego wynika, że na dzień 31 marca 2025 r., saldo konta bankowego spółki wynosiło -61,30 zł. Zatem spółka przedstawiła swoją sytuację finansową rzetelnie i w sposób całościowy, wystarczający do uznania, że zasadny jest złożony przez nią wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że przez wyrządzenie znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei, przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., rozumie się zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W judykaturze dominuje stanowisko kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (zob. postanowienia NSA: z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 2165/13, z 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11, z 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11, z 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11 czy z 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07 – te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienie NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt I FZ 98/16, postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FZ 40/16). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, uznając że skarżąca nie przedstawiła swojej sytuacji finansowej i majątkowej w sposób pełny i rzetelny. Analiza dokumentów nie potwierdza, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło doprowadzić do tak dalece idących skutków, na które skarżąca wskazała we wniosku. W tym miejscu wypada podkreślić, że każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pociąga za sobą dolegliwość finansową, rodząc określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia, nie oznacza to jednak, że zawsze w takiej sytuacji należy zastosować wyjątkowe rozwiązanie prawne jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczności takie jak kwota zadłużenia czy kwota dofinansowania przypadająca do zwrotu nie mogą być postrzegane jako wywołujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca powinna bowiem w taki sposób przedstawić swoją całościową sytuację (w treści wniosku lub przy pomocy dokumentów źródłowych), aby Sąd mógł na tej podstawie w pełni ocenić ją pod kątem tego, czy rzeczywiście wykonanie decyzji zagraża interesom ekonomicznym wnioskodawcy w sposób prawnie relewantny. Należność objęta wnioskowaną decyzją jest znaczna, lecz brak jest dostatecznych podstaw aby uznać, że wyrządzi skarżącej spółce znaczną szkodę lub doprowadzi do nieodwracalnych skutków. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, WSA nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo wykazanej przez skarżąca spółkę straty, czy obaw dotyczących utraty płynności finansowej i stanu niewypłacalności skutkującego koniecznością złożenia wniosku o ogłoszenie jej upadłości, to jednak o możliwościach płatniczych skarżącej świadczy to, że skarżąca w 2024 r. osiągnęła zysk 106.568,89 zł przy przychodzie 404.545 zł, posiadała aktywa obrotowe w wysokości 267.726,67 zł, środki na zobowiązania w kwocie 263.121,80 zł oraz uzyskiwała stały comiesięczny dochód z tytułu prowadzenia dwóch żłobków (odpłatny pobyt dzieci w prowadzonych przez spółkę żłobkach). Odnośnie podniesionego w zażaleniu argumentu, że spółka osiągnęła stratę na poziomie 93 482,27 zł, co wynika z załączonego rachunku zysków i strat spółki za rok 2024 r., a także że na dzień 31 marca 2025 r., spółka zanotowała stratę w wysokości 36.448,46 zł, podnieść należy, że wykazanie straty z działalności gospodarczej nie stanowi wystarczającej przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Strata jest bowiem wynikiem bilansowym nadwyżki kosztów nad przychodami, spowodowanym np. nakładami inwestycyjnymi, czy odpisami amortyzacyjnymi i nie jest równoznaczna z fiaskiem prowadzonej działalności gospodarczej. Dla oceny skutków wykonania zaskarżonej decyzji bardziej miarodajna może być wysokość przychodu z prowadzonej działalności gospodarczej. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że w prawomocnym postanowieniu Sądu z dnia 25 czerwca 2025 r., sygn. akt I SPP/Bk 29/25 wyjaśniono, że spółka świadomie zdecydowała się przekazać majątek [...] jako jej fundator i to aktualnie ten podmiot ma prowadzić działalność polegającą na prowadzeniu żłobka. Sama spółka postanowiła pozbawić się całości posiadanych środków finansowych oraz majątku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest prawidłowa. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że podniesione w złożonym wniosku argumenty wraz z dokumentami przedłożonymi w postępowaniu dot. prawa pomocy, nie dostarczyły dostatecznych przesłanek do uznania, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Prawidłowości wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia nie podważa również zarzut zażalenia, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania ma obowiązek rozstrzygnięcia o jego zasadności na podstawie akt sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA wyczerpująco wskazał przyczyny, które legły u podstaw odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił jakimi powodami się kierował wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, a także przytoczył podstawę prawną postanowienia oraz odniósł się do okoliczności niniejszej sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo wywiązując się z nałożonych obowiązków, przeanalizował akta sprawy, uznając w efekcie, że informacje przedstawione przez skarżącą spółkę nie dają wystarczających podstaw do zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto jak wskazywano w judykaturze – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Reasumując, z przedłożonych dokumentów i przedstawionych przez skarżącą argumentów, skarżąca spółka zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania, jak i w zażaleniu nie uprawdopodobniła w sposób dostateczny przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, wskazanych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.