I GZ 315/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 693/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu postanawia: oddalić zażalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 693/18 odmówił M. F. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...)w przedmiocie kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wykazał jakichkolwiek okoliczności odnoszących się do przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Od tego postanowienia skarżący złożył zażalenie. Zarzucił niewłaściwe uznanie, że niewstrzymanie wykonania decyzji nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wobec skarżącego, co jest orzeczeniem błędnym i krzywdzącym. Podsumowując uzasadnienie zażalenia skarżący wskazał, że w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest uzasadnione, albowiem utrzymanie stanu wykonalności zaskarżonej decyzji skutkuje uniemożliwieniem skarżącemu uzyskania pomocy ze środków pochodzących z funduszy europejskich. Zdaniem skarżącego "jest to tym bardziej uzasadnione w sytuacji, gdzie wszystkie zdarzenia prowadzące do pozbawienia skarżącego prawa do uzyskania pomocy, zaistniały wskutek rażącego naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej". W załączeniu w do zażalenia skarżący przesłał pismo z Ministerstwa Finansów z dnia 15 maja 2018 r. informujące, że na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. 2018, poz. 307) w dniu 14 maja 2018 r. został on wpisany do prowadzonego przez Ministra Finansów na podstawie art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymywania środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich. Dołączył również pismo z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 maja 2018 r. będące informacją o odmowie przyznania pomocy w związku z niespełnieniem warunków przyznania pomocy w zakresie " Akwakultura świadcząca usługi środowiskowe". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest instytucją wyjątkową i jako taka powinna być ona stosowana ściśle, stosownie do spełnienia określonych przesłanek. Wykazanie zaistnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w tym przepisie przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to występującą po jego stronie konieczność wskazania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie decyzji spowoduje w stosunku do strony niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i przytoczenia okoliczności uzasadniających to żądanie. Obowiązkiem sądu nie jest natomiast domyślanie się intencji strony, ani orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie całokształtu akt sprawy. To w interesie wnioskującego leży odpowiednie uzasadnienie składanego wniosku. Tymczasem strona skarżąca nie wskazała w istocie jakichkolwiek powodów przemawiających za udzieleniem jej ochrony tymczasowej – jej wniosek nie zawiera bowiem nawet szczątkowego uzasadnienia, gdyż za takie nie można uznać okoliczności wskazanej przez skarżącego, który uzasadnia swój wniosek - rażącym i oczywistym charakterem pogwałcenia prawa przy wydaniu zaskarżonych decyzji oraz z uwagi na grożącą skarżącemu wysoką szkodę. Rolą sądu nie jest zastępowanie strony w zakresie formułowania pism procesowych – nie może on bowiem oprzeć orzeczenia na swoich domysłach czy interpretacjach. Zasadnie zatem sąd odmówił uwzględnienia wniosku. Przechodząc do argumentacji przedstawionej w zażaleniu należy stwierdzić, że nałożony na skarżącego obowiązek ma charakter świadczenia pieniężnego i z natury rzeczy skutki wykonania takiego świadczenia są niewątpliwie odwracalne poprzez zwrot uiszczonej kwoty. Z tego powodu sama konieczność zwrotu dofinansowania jako odwracalna nie powoduje sytuacji określonej w art. 61 § 3 p.p.s.a. jako samoistna przesłanka zastosowania uregulowanej tam instytucji prawnej. Wskazanie na konieczność zwrotu dofinansowania, nawet w kwocie 111.320 zł samo w sobie nie powoduje także powstania znacznej szkody. Należy podkreślić, że w pewnych sytuacjach sama zapłata określonej kwoty może być zdarzeniem tego rodzaju, które spełnia przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, zapłata sumy pieniężnej, choć sama jest odwracalna, może powodować trudne do odwrócenia skutki czy znaczną szkodę innego rodzaju. Niezbędne jest jednak wskazanie przez wnioskodawcę, na czym dokładnie ziszczenie się tych przesłanek w przypadku jej zwrotu ma polegać. Nie może on upatrywać ich w samej konieczności zwrotu środków (która jest odwracalna), lecz logiczne jest, że należałoby brak tych środków powiązać z okolicznościami, które stanowić będą trudne do odwrócenia skutki czy znaczną szkodę w przypadku realizacji zaskarżonej decyzji. Sam brak środków finansowych w odpowiedniej wysokości, czy pozbawienie możliwości otrzymywania środków z przyszłych programów, czy konieczność wydatkowania na ten cel prywatnych środków skarżącego, nie jest więc sama w sobie przesłanką udzielenia ochrony tymczasowej. Jak wskazano wyżej, wykonanie decyzji może zostać wstrzymane, jeśli w wyniku jej wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy wykonaniem decyzji a zaistnieniem wskazanych konsekwencji. Sam brak wystarczających środków finansowych może być zaś tylko elementem takiej sytuacji, która w powiązaniu z innymi okolicznościami wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Należy także zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego, kwota 111.320,00 zł w sytuacji skarżącego prowadzącego gospodarstwo rybackie nie jest w sposób oczywisty na tyle wysoka, że w sytuacji konieczności jej zapłaty czy utraty przyszłego dofinansowania, automatycznie ziszczają się przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Stąd, aby sąd mógł ocenić, czy wykonanie decyzji będzie skutkowało zaistnieniem trudnych do odwrócenia skutków czy znacznej szkody należało, np. wskazać, jakimi środkami dysponuje skarżący i na czym konkretne spełnienie się tych przesłanek ma polegać, jak wpłynie to na jego sytuację materialną. Sąd nie może domyślać się tego, co mogła chcieć powiedzieć strona. Tymczasem podane przez skarżącego informacje nie pozwalają na dokonanie rzetelnej oceny sytuacji finansowej, w jakiej się on znajduje. Byłoby to nieuprawnione jej zastępowanie, niezgodne z przepisami prawa, a ponadto powodowałoby, że byłaby ona traktowana w sposób uprzywilejowany wobec innych stron postępowania. Sąd podejmując rozstrzygnięcie powinien mieć możliwość odniesienia się do pełnego materiału, pozwalającego zająć mu stanowisko odnośnie do wystąpienia w sprawie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaś skarżący w niniejszej sprawie nie złożył jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałaby jego aktualna sytuacja finansowa czy zdolność do pokrywania obciążeń np. deklaracje podatkowe, bilans, wyciągi z rachunków bankowych. W konsekwencji, ocena sytuacji finansowej skarżącego, wobec nieprzedstawienia wymaganych dokumentów, musiałaby nastąpić tylko na podstawie jego oświadczeń. Tym samym skarżący nie wykazał w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, nie tylko że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ale nawet swojej sytuacji finansowej. W związku z powyższym nie można również obiektywnie stwierdzić co mu grozi w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślić należy, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ma na celu ochrony majątku podmiotów wnoszących o wstrzymanie. Ma zaś za zadanie uchronienie strony przed niekorzystnymi skutkami, o których wyraźnie mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., w sytuacji, w której wystąpiłyby u niej negatywne konsekwencje w związku z wykonaniem decyzji, a następnie uchyleniem decyzji przez sąd (zob. postanowienie NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt II OZ 423/15). Wobec tego sąd prawidłowo nie uwzględnił twierdzenia skarżącego, że zwrot dofinansowania czy wykluczenie z przyszłych programów dofinansowania może przynieść mu niepowetowaną stratę finansową. Zasadnie wskazał sąd I instancji, że skoro postępowanie w tym zakresie toczy się na wniosek skarżącego, to na nim spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak, aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne. Ponadto, do wniosku powinny zostać dołączone dokumenty popierające twierdzenie o spełnieniu przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Brak należytego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (zob. postanowienia NSA z dnia: 2 lutego 2016 r., sygn. akt II GZ 12/16, 9 lutego 2016 r., sygn. akt II GZ 35/16, 6 marca 2013 r., sygn. akt II GZ 87/13, 11 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 763/13:, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestii załącznika zażalenia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że samo wpisanie skarżącego do Rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich nie uzasadnia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wykluczenie z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich jest instytucją wprowadzoną art. 207 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885; dalej: u.f.p.). Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz.U. z 2010 r., Nr 125, poz. 846) w § 3 ust. 3 pkt 1 stanowi, że podmiot wykluczony podlega wpisowi m.in. w dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Decyzja wydana na podstawie art. 207 u.f.p. nie zawiera rozstrzygnięcia odnośnie wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych, prowadzonego przez Ministra Finansów. Prawodawca nie uzależnia także wpisu od prawomocności decyzji. Należy przy tym mieć na względzie, że prowadzony przez Ministra Finansów rejestr ma zwiększyć skuteczność stosowania przepisów dotyczących wykluczenia beneficjentów z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Dane pozyskane z rejestru umożliwią instytucjom zaangażowanym w realizację projektów ustalenie istnienia lub nieistnienia przeszkód prawnych dla dokonywania przysporzeń na rzecz konkretnych beneficjentów (zob. postanowienie NSA z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GZ 415/14). Wykluczenie z możliwości otrzymania środków, przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich i wpis do rejestru podmiotów wykluczonych jest dodatkowym, wynikającym z mocy prawa skutkiem wydania ostatecznej decyzji. Wpis do rejestru podmiotów wykluczonych nie stanowi wykonania decyzji o zwrocie, a jedynie odrębny skutek jej wydania. Wpis do tego rejestru nie ma zatem związku ani z wykonaniem, ani ze wstrzymaniem wykonania decyzji. Dlatego też wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie spowoduje automatycznie wykreślenia skarżącego z ww. rejestru podmiotów wykluczonych. Uzasadnienie wstrzymania wykonania decyzji, określającej kwotę przypadającą do zwrotu, wymaga wykazania przez wnioskodawcę spełnienia określonych w ustawie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Wstrzymanie wykonania decyzji oparte wyłącznie na braku możliwości uzyskania dofinansowania w innej sprawie lub w przyszłości z powodu dokonanego wpisu, który, co wymaga podkreślenia, jest skutkiem samoistnym, następującym z mocy prawa, nie świadczy o automatycznym spełnieniu przesłanek ustawowych określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji zażalenia wyjaśnić należy skarżącemu, że sąd na etapie sprawy, w którym następuje rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie do niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie jego wykonania. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest bowiem ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom i jest oderwane od oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie może oceniać prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji w aspekcie jego zgodności z prawem, do czego dąży skarżący w zażaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia