I GZ 298/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. I. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 502/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. I. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2023 r. znak [...] w przedmiocie orzeczenie o solidarnej odpowiedzialności za zaległości w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinansowania postanawia: oddalić zażalenie

A. I. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na decyzję z [...] listopada 2023 r. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności za zaległości w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinansowania. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący zaznaczył, że ze względu na ryzyko zaistnienia nieodwracalnych skutków oraz na fakt, iż sytuacja sprzed wykonania tejże decyzji nie będzie mogła już nigdy zostać przywrócona do stanu pierwotnego. Wskazał, że wyrządzenia znaczącej szkody można upatrywać w fakcie istnienia wysokiego prawdopodobieństwa wszczęcia postępowania egzekucyjnego z nieruchomości. Podkreślił, że łączna należność, do której został zobowiązany skarżący wynosi 1.200.000,00 zł. Ponadto załączył do wniosku odpisy z księgi wieczystej. Wskazał na zajęcie rachunków bankowych, zajęcia wierzytelności w C.S.A. oraz K. w N. oraz zajęcia samochodu osobowego [...]. Do pisma dołączono zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i zawiadomienie o zajęciu środka transportu. Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że skarżący wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawił żadnych okoliczności wskazujących na konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji złożony wniosek nie zawierał uzasadnienia odnoszącego się do sytuacji skarżącego. Wniosek taki powinien zawierać spójną argumentację, popartą dowodami, o ile dana okoliczności może być udokumentowana, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Skarżący powinien wykazać, że w jego sytuacji majątkowej uiszczenie kwoty określonej do zwrotu wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. W szczególności skarżący powinien złożyć stosowne dokumenty źródłowe pozwalające uprawdopodobnić podnoszone okoliczności w odniesieniu do kondycji finansowej skarżącego. Brak jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o kondycji majątkowej skarżącej uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny wpływu obciążeń finansowych na rzeczywistą i najbardziej aktualną sytuację skarżącej. WSA podkreślił, że dla pełnej oceny rzeczywistych możliwości płatniczych strony postępowania, która prowadzi działalność gospodarczą, niezbędna jest analiza całości przepływów finansowych związanych z prowadzeniem tej działalności. Skarżący składając zażalenie. wskazał, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji mogłaby doprowadzić do znacznego uszczerbku w majątku skarżącego, koniecznością przeprowadzenia egzekucji z posiadanej ziemi służącej do prowadzenia dzielności rolnej. Do zażalenia załączył listy transakcji rachunków bankowych oraz zestawienie rozliczenia uzyskanych kwot od 1 stycznia 2024 r., do 25 kwietnia 2024 r. wydane przez naczelnika Urzędu8 Skarbowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi tu o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W judykaturze dominuje stanowisko kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (zob. postanowienia NSA: z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 2165/13, z 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11, z 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11, z 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11 czy z 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07 – te i dalej powoływane orzeczenia NSA dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Za zasadne uznać należy przyjęcie, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Podmiot występujący o wstrzymanie wykonania decyzji, który zaniechał podania okoliczności mających uzasadniać jego żądanie, nie może oczekiwać od sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku (por. postanowienie NSA z 5 maja 2016 r., sygn. akt I FZ 98/16, postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FZ 40/16). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że wnioskodawca jest zobligowany do wnikliwego przedstawienia argumentów i materiałów pozwalających sądowi na wszechstronną analizę przesłanek skorzystania z art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 39/09, CBOSA). Najdobitniej wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 18 maja 2004 r., sygn. akt FZ 65/04 (LEX nr 1405435), w którym stwierdził, że brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji organu, uznając że skarżący we wniosku nie wykazał, że w jego przypadku wystąpiła którakolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, zgodzić się należy z konkluzją Sądu I instancji, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Zbyt ogólnikowe argumenty przytoczone przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i brak dokumentacji spowodowały, że Sąd I instancji nie mógł ocenić wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację majątkową strony. Aby zbadać, czy rzeczywiście w stosunku do strony zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest odniesienie wysokości obciążenia skarżącego, wynikającego z zaskarżonej decyzji do jego sytuacji materialnej (finansowej). Bez porównania tych dwóch wartości nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia autora zażalenia. Ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku strony skarżącej, prowadzącym do powstania znacznej szkody, bądź spowoduje trudne do odwrócenia skutki musi odbywać się z uwzględnieniem szczegółowych informacji o sytuacji majątkowej, tj. wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych wolnych środkach, stanu rachunków bankowych. Strona ma obowiązek dokładnie opisać we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne. Twierdzenia te powinny być co najmniej uprawdopodobnione. O ile dana okoliczność może być udokumentowana, to należy przedłożyć stosowne dokumenty (por.: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., II FZ 110/10). Niewykazanie przez stronę tych okoliczności uniemożliwiło Sądowi I instancji ocenę wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację majątkową skarżącego. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wymogów stawianych przez przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wypełniają również twierdzenia skarżącego wskazujące na treść zaskarżonej decyzji, która określa kwotę dotacji przypadającej do zwrotu. Jeżeli bowiem skarżący twierdzi, że wykonanie decyzji polegającej na obowiązku zwrotu kwoty pieniężnej skutkować będzie powstaniem szkody, to rzeczą wnioskodawcy jest wykazanie tego, że środki pieniężne niezbędne do zapłaty należności publicznoprawnej przekraczają jego możliwości płatnicze i doprowadzą, np. do utraty płynności finansowej. Okoliczności tych nie wypełnia przedstawione wyciągi bankowe, czy też dokumenty wskazujące na ich zajęcie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ocenie wniosku skarżącego, wziął pod uwagę okoliczności wynikające z akt sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ocenił, że skarżący nie wykazał, że zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Z tego względu za prawidłową należy uznać ocenę Sądu, że skarżący nie uprawdopodobnił, że w tej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., umożliwiające zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do uchylenia zaskarżonego postanowienia nie mogły doprowadzić dołączone do zażalenia dokumenty. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zażalenie na postanowienie Sądu I instancji nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Za niedopuszczalną należy zatem uznać sytuację, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt I GZ 367/23; z 12 listopada 2019 r., sygn. akt I OZ 1054/19; z 12 października 2018 r., sygn. akt I OZ 937/18; z 3 marca 2016 r., sygn. akt I FZ 33/16; z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1240/11; z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OZ 375/09, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 212-213). Podanie zatem przez skarżącego dopiero na etapie zażalenia nowych okoliczności na poparcie swojego stanowiska i załączenie dokumentów – nie mogło odnieść zamierzonego przez niego skutku. Na marginesie NSA stwierdza, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może przedstawić stosowną dokumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami źródłowymi. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.