I GZ 277/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Fundacji "P." w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4482/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Fundacji "P." w W. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 22 lipca 2021 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4482/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Fundacji "P." w W. (dalej: skarżąca lub Fundacja) na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: Prezes IPN) z [...] lipca 2021 r., w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skarżąca jest fundacją operacyjną, nie posiada własnego kapitału i wszystkie działania realizuje wyłącznie ze środków pozyskanych na projekty od polskich i zagranicznych grantodawców. Jednocześnie wyjaśniono, że obecnie na rachunkach bankowych Fundacji znajdują się środki przekazane przez grantodawców na podstawie zawartych umów na realizację projektów. Poza pieniędzmi przeznaczonymi na ww. działania nie dysponuje środkami własnymi. Fundacja funkcjonuje zatem w określonym planie i budżecie. Wyegzekwowanie decyzji spowoduje, iż skarżąca, która utrzymuje się przede wszystkim dzięki dotacjom i grantom, które musi wydatkować zgodnie z przeznaczeniem i zgodnie z umowami, będzie zmuszona do zaciągania pożyczek, albo do zmniejszania swoich aktywów, a nawet do zmniejszenia zatrudnienia. Fundacja nie osiąga dochodu, a zatem nie będzie w stanie przeznaczyć ich części, celem wykonania decyzji. Zadłużenie Fundacji spowoduje, że będzie ona musiała przeznaczyć środki dedykowane realizacji umów na cele związane ze spłatą zobowiązań, a zatem niezgodnie z celem, w jakim przyznane zostały jej środki, a zatem narazi się na odpowiedzialność z tytułu wydatkowania przyznanych środków niezgodnie z ich przeznaczeniem. Do wniosku Skarżąca dołączyła sprawozdanie finansowe Fundacji za rok 2020. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, WSA stwierdził, że skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne. W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi. W ocenie WSA wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia również charakter działalności Fundacji. Jak wskazano w uzasadnieniu wniosku, skarżąca nie osiąga dochodu, a zatem nie będzie w stanie przeznaczyć ich części, celem wykonania decyzji. Zadłużenie Fundacji spowoduje, że będzie ona musiała przeznaczyć środki dedykowane realizacji umów na cele związane ze spłatą zobowiązań, a zatem niezgodnie z celem, w jakim przyznane zostały jej środki, a zatem narazi się na odpowiedzialność z tytułu wydatkowania przyznanych środków niezgodnie z ich przeznaczeniem. Sąd I instancji podkreślił też, że Fundacja nie została postawiona w stan likwidacji ani nie ogłoszono jej upadłości. Przedstawione informacje przez skarżącą nie wskazują również, aby zaniechała ona dalszej działalności. Nic nie wskazuje więc na to, aby w konsekwencji wykonania decyzji Fundacja mogła utracić płynność finansową i być zmuszona do ograniczenia prowadzonej działalności. W konsekwencji WSA uznał, że argumentacja przedstawiona we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej nie przemawia za uznaniem zaistnienia niebezpieczeństwa dla strony, o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię przesłanek warunkujących wydanie postanowienia o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej, sprowadzającą się do uznania, iż Fundacja posiadająca majątek, pełniący funkcję zabezpieczającą osiągnięcie jej celów jest w stanie wykonać zaskarżoną decyzję bez ryzyka wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z pominięciem okoliczności związanych z tym jakimi środkami dysponuje Fundacja i skąd one pochodzą, tj. okoliczności powołanych we wniosku Fundacji; - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 2) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), poprzez pominięcie istotnej części materiału dowodowego i okoliczności podnoszonych przez skarżącą, tj. okoliczności związanych z celem, dla którego powołana została Fundacja, tego w jaki sposób cele te są realizowane, zgodnie ze statutem Fundacji, a zatem okoliczności dotyczących źródeł finansowania działalności Fundacji, które to pominięcie skutkowało uznaniem, iż wykonanie zaskarżonej decyzji i dokonanie zwrotu części dofinansowania nie stanowi niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji, w której analiza całokształtu materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż skarżąca utrzymuje się przede wszystkim z pieniędzy przekazywanych na ściśle określony cel przez grantodawców, jej majątek jest nieznaczny i w głównej mierze stanowi sprzęt komputerowy i oprogramowanie komputerowe, zaś środki przekazane przez fundatora, jako że przeznaczone zostały na wypłacanie ofiarom prześladowań nazistowskich świadczeń finansowych zostały rozdysponowane, a zatem obowiązek zwrotu części dofinansowania wiązał się będzie z koniecznością zaciągnięcia zobowiązań, które to będą stanowiły znaczną szkodę i spowodują trudne do odwrócenia skutki; 3) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, w miejsce swobodnej oceny materiału dowodowego, a konkretnie poprzez wskazanie, iż skarżąca dysponuje znacznymi środkami finansowymi na kontach, które przewyższają kwotę podlegającą zwrotowi i które pochodzą także z innych źródeł niż dotacje celowe, niemniej wniosek ten nie jest poparty żadnym dowodem, a z oświadczenia Fundacji, złożonego we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w sposób jednoznaczny wynika, że środki zgromadzone na jej rachunkach bankowych w całości pochodzą z dotacji celowych i muszą być wydatkowane w sposób określony celem ich przekazania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek złożony w skardze. Wniosek ten musi zostać uzasadniony, a jego uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że w sprawie nie uprawdopodobniono, iż w związku z jej wykonaniem mogłoby zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub/i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji jest prawidłowe. WSA zasadnie uznał, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby przesłanki warunkujące zastosowanie ochrony tymczasowej zostały spełnione. Skarżąca w skardze złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jednakże w jej treści nie uwierzytelniła żadnych okoliczności przemawiających za zastosowaniem tej instytucji i na poparcie swojego stanowiska dołączyła sprawozdanie finansowe za 2020 rok. Nie przedstawiając w żaden sposób wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację Fundacji, strona nie wykazała, że spełnia ustawowe przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Rolą sądu nie jest zaś wyinterpretowywanie ewentualnych negatywnych skutków dla strony, które mogłyby wynikać z wykonania skarżonej decyzji i domyślanie się czy skutki te są na tyle istotne, by uznać je za trudne do odwrócenia, bądź też wyręczanie strony w wykazywaniu, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody dla skarżącej. To w interesie tej ostatniej jest bowiem wykazanie argumentów, które przemawiałyby i świadczyłyby za zasadnością wstrzymania wykonania skarżonego aktu, tym bardziej – że jak już wyżej wskazano – ochrona taka stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. Nie można zatem przyjąć, że w sytuacji, gdy skarżąca nie wskazuje we wniosku ani na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek w ogóle nie uzasadnia, to obowiązkiem sądu jest poszukiwanie tych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że złożone wraz ze skargą i wnioskiem o wstrzymanie zaskarżonej decyzji sprawozdanie finansowe za 2020 rok nie uprawdopodobnia ziszczenia się w stosunku do skarżącej negatywnych konsekwencji decyzji Prezesa IPN. Słusznie WSA zauważył, że zarówno z treści wniosku, jak i z materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby Fundacja znajdowała się w takiej sytuacji finansowej, iż wykonanie zaskarżonej decyzji może wyrządzić im znaczną szkodę w aspekcie materialnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji nie ma możliwości stwierdzenia, czy w istocie w stosunku do wnioskodawcy zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a., sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Gdyby zatem taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, strona może wówczas przedstawić stosowną dokumentację i argumentację wraz z nowym wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji. Obecnie wnioskująca nie przedstawiła twierdzeń i dokumentów, które pozwoliłyby na wstrzymanie wykonania decyzji, co Sąd I instancji trafnie wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Ze wskazanych powodów, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.