I GZ 274/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Hanna Kamińska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 595/19 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 20 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 595/19 odmówił [...] (skarżącej) wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 1 marca 2019 r. w przedmiocie z określenia kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w skardze na ww. decyzję Angelika Kubala zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków w postaci zagrożenia dalszemu funkcjonowaniu [...], co w trakcie roku szkolnego spowodowałoby utratę dla słuchaczy możliwości ukończenia kształcenia. Wyegzekwowanie przez Prezydenta Miasta Olkusza kwoty [...]zł wraz z odsetkami spowoduje sytuację, w której organ prowadzący poniesie znaczną szkodę zarówno majątkową jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona wskutek późniejszego zwrotu spełnionego świadczenia, a także uniemożliwi przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Egzekucja ww. kwoty doprowadzi do sytuacji, w której konieczne będzie zamknięcie prowadzonych przez skarżącą szkół ze względu na brak środków finansowych do ich prowadzenia. Ponadto zamknięcie szkół uniemożliwi przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego, gdyż konsekwencje wykonania decyzji skarżąca będzie ponosiła przez wiele lat, a zatrudniona tam kadra administracyjna i pedagogiczna zostanie zwolniona. Przy tym wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby także trudny do odwrócenia skutek w postaci utraty przez słuchaczy możliwości ukończenia kształcenia, a w przypadku słuchaczy uczęszczających do ostatnich klas problemy z przystąpieniem do egzaminu maturalnego oraz zawodowego. Obecnie w prowadzonych przez skarżącą szkołach w Olkuszu, według stanu na kwiecień 2019 r., naukę pobiera łącznie 123 osoby. Skarżąca podała, że prowadzone przez nią szkoły na koniec roku 2018 wykazały stratę w wysokości [...] zł. Prezydent Miasta Chorzowa wystosował upomnienie z dnia 28 lutego 2019 r. do uregulowania należności na kwotę [...] zł, a w dniu 3 stycznia 2019 r. skarżąca otrzymała od Miasta Elbląga wezwanie do zwrotu dotacji w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości [...] zł. Z kolei dnia 9 stycznia 2019 r. skarżąca otrzymała zawiadomienia od Naczelnika Urzędu Skarbowego w Grudziądzu o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego na kwotę [...] zł. Egzekucja ta toczy się na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha i Prezydenta Miasta Tychy. W tym samym dniu skarżąca otrzymała również zawiadomienie o zajęciu dotyczące należności przysługującej Staroście Wodzisławskiemu w wysokości [...] zł. Poprzednio, tj. w dniu 10 grudnia 2018 r. skarżąca otrzymała zawiadomienie o zajęciu wierzytelności dotyczące zobowiązań w wysokości [...] zł w stosunku do Miasta Elbląga, Wałbrzycha i Tychy. Z kolei dnia 7 listopada 2018 r. wpłynęło zawiadomienie o zajęciu wierzytelności na wniosek Prezydenta Miasta Piekary Śląskie, Starosty Powiatu Brzeskiego, Starosty Wodzisławskiego i Prezydenta Miasta Płocka w łącznej wysokości [...] zł. Skarżąca wskazała, że łączna kwota zadłużenia to ok. [...] zł. Skarżąca posiada także zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł, do czego należy doliczyć także odsetki. W ocenie skarżącej, uzyskiwane przez nią dochody nie pozwalają na spłacenie ww. należności. Za rok 2017 skarżąca uzyskała dochód jako osoba fizyczna w wysokości [...] zł, a z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w kwocie [...] . Zdaniem skarżącej, suma jej dochodów jest więc niewielka w stosunku do wierzytelności. Do skargi skarżąca dołączyła m.in.: zestawienie przychodów i wydatków z całej działalności oświatowej na dzień 31 grudnia 2018 r., [...], kopię pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczącego wysokości niedopłaty w składkach na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, kopię informacji o aktualnej liczbie uczniów na kwiecień 2019 r. [...], PIT-37 i PIT-36L za 2017 r. Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji WSA w Krakowie podkreślił, że skarżąca nie przedstawiła argumentacji oraz konkretnych okoliczności i dokumentów wyczerpująco opisujących jej aktualną, rzeczywistą sytuację finansową i majątkową, pozwalających przyjąć, że wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się dla niej z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy miałoby powodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd I instancji podniósł, że wniosek skarżącej nie zawiera pełnej, a tym samym przekonywującej argumentacji pozwalającej na jego uwzględnienie. Skarżąca dołączyła wprawdzie do wniosku dokumenty potwierdzające obciążające ją zobowiązania. Jednak ani z treści wniosku ani z przedłożonych przez skarżącą dokumentów nie wynika, jaki jest jej obiektywny, pełny stan majątkowy. Skarżąca nie wskazała, bowiem w swoim wniosku czy i ewentualnie, jakie posiada oszczędności, nieruchomości, ruchomości, papiery wartościowe. Powyższe informacje pozwoliłyby w pełni zobrazować sytuację ekonomiczną skarżącej. Pominiecie przez skarżącą we wniosku kwestii posiadania przez nią aktywów powoduje, że Sąd nie mógł ustalić, jakim majątkiem skarżąca dysponuje, a tym samym nie mógł ocenić wpływu, jaki na jej sytuację może wywrzeć ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA, uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej jest możliwe wtedy, gdy przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) będą odnosiły się do skarżącej, a nie osób trzecich. Z tego powodu Sąd nie uwzględnił argumentów skarżącej, że ewentualne zakończenie prowadzenia przez nią szkół spowoduje szkodę u słuchaczy, w postaci pozbawienia ich możliwości pobierania nauki. Sąd podniósł, że faktu egzekwowania obowiązku pieniężnego wynikającego z zaskarżonej decyzji, nawet przy uwzględnieniu sytuacji materialnej strony, nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Każda, bowiem decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji można otrzymać zwrot uiszczonej kwoty. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca wnosząc o jego zmianę poprzez uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do skargi tj. wydruku z elektronicznych ksiąg wieczystych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia niespełniające wymogów, o jakich mowa w ww. przepisach polegające na nieodniesieniu się do sytuacji skarżącej oraz przedstawionych przez nią dokumentów, a także niewyjaśnienie, dlaczego odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdy wystąpiły przesłanki uzasadniające jego zastosowanie, a skarżąca uprawdopodobniła swój wniosek. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego możliwości złożenia wniosku do sądu. Przechodząc do rozpoznania wniosku skarżącej zacząć trzeba od uwagi, że z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, iż wnioskodawca powinien uprawdopodobnić istnienie przesłanek w nim określonych. Użyte, więc w tym przepisie pojęcia nieostre, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wymagają skonkretyzowania w postaci argumentacji strony skarżącej, względnie, gdy okaże się to konieczne, zobrazowania opisanej we wniosku sytuacji za pomocą odpowiednich dokumentów. Należy uznać, wbrew stanowisku Sądu I instancji, że skarżąca uprawdopodobniła (tak w skardze jak i zażaleniu) zaistnienie przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji, wskazując w szczególności, że wyegzekwowanie przez Prezydenta Miasta Olkusza kwoty [...]zł wraz z odsetkami spowoduje sytuację, w której organ prowadzący poniesie znaczną szkodę zarówno majątkową jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona wskutek późniejszego zwrotu spełnionego świadczenia, a także uniemożliwi przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Ponadto wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby także trudny do odwrócenia skutek w postaci utraty przez słuchaczy możliwości ukończenia kształcenia, a w przypadku słuchaczy uczęszczających do ostatnich klas problemy z przystąpieniem do egzaminu maturalnego oraz zawodowego. Obecnie w prowadzonych przez skarżącą szkołach w Olkuszu, według stanu na kwiecień 2019 r., naukę pobiera łącznie 123 osoby. Przesłanka warunkująca wstrzymanie wykonania decyzji została wprawdzie wyrażona w pierwotnym wniosku w sposób ogólnikowy, jednakże znalazła swoje konkretyzujące dopełnienie w analizie całokształtu akt sprawy, a w szczególności wysokości kwoty dotacji oświatowej podlegającej zwrotowi do budżetu miasta w zestawieniu z przedłożonym dokumentami źródłowymi obrazującymi sytuację materialną skarżącej. O ryzyku wystąpienia na gruncie niniejszej sprawy ww. szkodliwych konsekwencji świadczy nie tylko wynikające z zaskarżonej decyzji kwota dotacji podlegającej zwrotowi, której wyegzekwowanie mogłoby spowodować utratę płynności finansowej i związaną z tym możliwość upadłości skarżącej, ale również zaległości w spłacie należności wobec innych podmiotów publicznoprawnych. W orzecznictwie NSA podkreślano, że ryzyko spowodowania postępowaniem egzekucyjnym likwidacji działalności gospodarczej, może skutkować orzeczeniem o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (por. post. NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I FZ 633/05). Są to, bowiem bez wątpienia skutki trudne do odwrócenia i wysoce dotkliwe. Powyższe można i należy przełożyć względem likwidacji małego przedsiębiorcy, jakim jest skarżąca na skutek wyegzekwowania kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sam fakt znacznego utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, mogący spowodować konieczność likwidacji przedsiębiorstwa (w sprawie zagrożenia dalszego funkcjonowania szkoły skarżącej) uzasadnia uznanie, że może zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 1476/11). W tym stanie rzeczy NSA uznał, że wykonanie zaskarżonej decyzji może wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Skarżąca wykazała swoje zobowiązania oraz przestawiła aktywa, których nie przedłożyła wraz z pierwotnym wnioskiem. Wynika z tego, że jedynym majątkiem skarżącej jest nieruchomość rolna. Z kolei suma pasywów uzasadniała uwzględnienie wniosku o objęcie skarżącej ochroną tymczasową. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 zd. 1 w związku z art. 197 § 2 oraz art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.