I GZ 260/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 537/19 w zakresie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie rozłożenia na raty wypłaconej refundacji za zatrudnienie bezrobotnego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 lutego 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 537/19 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie rozłożenia na raty wypłaconej refundacji za zatrudnienie bezrobotnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że strona w skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Postanowieniem z 30 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt I GZ 444/19, uchylił powyższe postanowienie, stwierdzając, że z treści wniosku skarżącej wynika, że jej intencją było domaganie się wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Radomskiego z [...] lutego 2017 r. Błędnie zatem Sąd rozpoznał wniosek skarżącej, badając spełnienie przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w stosunku do zaskarżonej decyzji, a nie do decyzji z [...] kwietnia 2017 r. oraz [...] lutego 2017 r. Postanowieniem z 19 marca 2020 r. tut. Sąd odrzucił wniosek skarżącej, uznając, że decyzje, których wstrzymania wykonania domaga się skarżąca, leżą poza granicami niniejszego postępowania nieważnościowego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Sąd ocenia jedynie słuszność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty, zatem kwestia wstrzymania wykonania tych decyzji byłaby możliwa do rozpoznania w postępowaniu zwykłym, gdyby została złożona skarga od decyzji Wojewody. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Radomskiego z [...] lutego 2017 r. Postanowieniem z 9 października 2020 r. sygn. akt I GZ 252/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi. W uzasadnieniu postanowienia NSA stwierdził, że art. 61 § 3 p.p.s.a. obejmuje więc swym zakresem zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Jednocześnie wskazał, że Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, powinien przede wszystkim rozważyć, czy decyzja ta w ogóle podlega wstrzymaniu. Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub nakazy określonego zachowania, na podstawie, których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12). Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków. Rolą Sądu I instancji będzie rozważenie, czy decyzja wydana w przedmiocie rozłożenia na raty należności ma wpływ na zakres praw i obowiązków strony oraz czy ewentualne wstrzymanie jej wykonania w ogóle mogłoby mieć skutek w postaci ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadminisatrcyjnym. W tym kontekście Sąd powinien dokonać oceny przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wskazał, że przedmiotem wniosku w sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzji Starosty Radomskiego z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie rozłożenia na 24 raty wypłaconej refundacji za zatrudnienie bezrobotnego w ramach refundacji wynagrodzenia i składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnienie bezrobotnego do 30 roku życia. W ocenie Sądu obie decyzje nie noszą znamion wykonalności. Ponieważ decyzje będące przedmiotem wniosku o wstrzymanie nie mogą spowodować negatywnych skutków dla skarżącej, gdyż nie nadają się do wykonania. Zatem wniosek strony jako taki nie mógł być uwzględniony. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Wyrokiem z 11 marca 2021 r. Sąd I instancji oddalił skargę strony skarżącej na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko WSA, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GZ 306/15). W rozpoznawanej sprawie do Sądu I instancji zaskarżona została decyzja w przedmiocie rozłożenia na 24 raty wypłaconej refundacji za zatrudnienie bezrobotnego w ramach refundacji wynagrodzenia i składek na ubezpieczenie społeczne za zatrudnienie bezrobotnego do 30 roku życia. Zatem prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że decyzja nie nosi znamion wykonalności. Decyzja organu ze względu na zakres i charakter prawny, nie nadaje się do wykonania. Akt administracyjny, który będzie podlegał ocenie sądu administracyjnego pod kątem legalności, nie nakłada na stronę powinności określonego zachowania się, jak również nie przyznaje jej żadnego uprawnienia. Wobec tego decyzja organu nie podlega wykonaniu w trybie egzekucyjnym, a zatem Sąd I instancji prawidłowo nie uwzględnił wniosku skarżącej o wstrzymanie jej wykonalności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji