I GZ 212/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1145/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2024 r., nr 4/2024/RF-I-SE.433.3.24.2023.MJ w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członka zarządu z tytułu zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 1145/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2024 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności z zaległości w zapłacie należności z tytułu zwrotu dofinansowania. Skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2024 r. Poniósł, że nie posiada środków pieniężnych na uregulowanie choćby niewielkiej części zobowiązania wynikającego z zaskarżonej decyzji. Jednocześnie egzekucja kwoty pozbawi go jedynego składnika majątkowego przedstawiającego realną wartość majątkowa, tj. lokalu mieszkalnego w Warszawie zakupionego w 2018 r. zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe. Wskazał, że nie posiada żadnych oszczędności, zaś uzyskiwany dochód ledwie pozwala na pokrycie bieżących wydatków. Aktualny (na dzień 18 marca 2024 r.) stan środków wynosi: a) na rachunku bankowym prowadzonym przez A jest saldo ujemne wynoszące -15524,20 zł (zaś dostępne środki (w debecie) wynoszą 2475,80 zł, co potwierdza załączony wydruk z bankowości elektronicznej (załącznik nr 1); b) stan dwóch rachunków bankowych prowadzonych przez bank B wynosi 0,00 zł co potwierdza załączony wydruk z bankowości elektronicznej (załącznik nr 2); c) stan rachunku bankowego prowadzonego przez C wynosi 43,56 zł, co potwierdza załączony wydruk z bankowości elektronicznej (załącznik nr 3); c) stan rachunku bankowego prowadzonego przez bank D wynosi 132,75 zł, co potwierdza załączony wydruk z bankowości elektronicznej (załącznik nr 4). Skarżący podniósł, że jedynym składnikiem majątku przedstawiającym realną wartość jest lokal mieszkalny, jednakże został on zakupiony za środki pochodzące z kredytu hipotecznego zaciągniętego w A i koniec jego spłaty przypada na 2048 r. Miesięczna wysokość raty kredytu hipotecznego wynosi 2 705,04 zł zaś pozostała do spłaty kwota kapitału wynosi 349 810,98 zł, co potwierdza załączony wydruk z bankowości elektronicznej A (załącznik nr 5). Skarżący wskazał również, że spłaca kredyt gotówkowy w A, który został zaciągnięty na wykończenie ww. lokalu co było konieczne, aby przystosować go co celów mieszkaniowych. Miesięczna wysokość raty kredytu gotówkowego wynosi 959,41 zł zaś pozostała do spłaty kwota kapitału wynosi 4.875,42 zł, co potwierdza załączony wydruk z bankowości elektronicznej A (załącznik nr 6). Zaznaczył, że łączna wysokość obciążeń z tytułu samych ww. kredytów wynosi 3 664,45 zł miesięcznie zaś łączna wartość pozostałego do spłaty kapitału wynosi dokładnie 399 686,40 zł (drugie tyle stanowią odsetki). Podkreślił, że nie posiada aktualnie innego majątku (ruchomości, nieruchomości), który mógłby spieniężyć aby pokryć zobowiązanie wynikające z decyzji organu. Natomiast egzekucja zaskarżonej decyzji będzie równoznaczna z zajęciem oraz sprzedażą licytacyjną nieruchomości, co będzie oznaczać definitywne pozbawienie jej własności. Zdaniem skarżącego prowadzenie egzekucji kwoty orzeczonej w zaskarżonej decyzji doprowadzi do utraty płynności finansowej, a w konsekwencji do stanu niewypłacalności, albowiem nie będzie on już w stanie na bieżąco regulować swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych. W rezultacie egzekucja zobowiązania wynikającego z decyzji spowoduje konieczność złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości konsumenckiej. Wniosek ten poparł dołączając wymienione w nim dokumenty. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 11 września 2024 r. skarżący powtórzył argumenty za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, w tym, że uzyskiwany dochód (potwierdzenie wpłaty na konto) z trudem pozwala na pokrycie bieżących wydatków, w tym na spłatę zobowiązań i taka sytuacja ma charakter trwały, istniejący co najmniej od wielu miesięcy. W piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2024 r. skarżący przedstawił zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunków bankowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że skarżący przedstawił stan swoich kont bankowych jednakże nie przedstawił historii operacji na tych rachunkach. Jedynie ze screenu dotyczącego B wynika, że na koncie w ciągu ostatnich 30 dni nie dokonano żadnych operacji (w marcu 2024 r. k-28 i w sierpniu 2024 r. k-83). Nie wykazał również jak się przedstawia jego sytuacja rodzinna i w związku z tym jakie ponosi koszty związane utrzymaniem siebie i prowadzonego gospodarstwa domowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący w sposób wybiórczy przedstawił swoją sytuację finansową - wskazał jedynie na wysokość zadłużenia w bankach. W ocenie Sądu umotywowanie rozpatrywanego wniosku nie pozwala na zastosowanie wobec skarżącego wyjątkowej instytucji jaką jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie skutkować niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki w sytuacji, gdy z pism skarżącego z dnia 19 marca 2024 r. i z dnia 11 września 2024 г. oraz dołączonych doń dokumentów jednoznacznie wynika, że wykonanie decyzji będzie skutkowało koniecznością złożenia przez Skarżącego wniosku o ogłoszenie upadłości konsumenckiej a jednocześnie pozbawi go jedynego składnika majątku przedstawiającego realną wartość, tj. mieszkania w Warszawie, co skutkowało niezasadnym odmówieniem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; 2) art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego wadliwe niezastosowanie i odmówienie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy wobec Skarżącego zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki przyznania ochrony tymczasowej. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. i art. 61 § 3 P.p.s.a. Na podstawie art. 194 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 P.p.s.a. wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 23 stycznia 2024 r. w zakresie, w jakim decyzja ta utrzymuje w mocy pkt 1 decyzji Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 28 sierpnia 2023 r. Ponadto wniesiono o zwrot na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, że szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W piśmiennictwie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej na jego podstawie do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa więc obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. M. Jagielska, pkt 7 komentarza do art. 61 § 3 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, 5. wyd. zmienione i uzupełnione, wyd. C.H.BECK, Warszawa 2017, str. 406-407 oraz powołane tam orzecznictwo). Poza tym – jak wskazywano już w judykaturze wielokrotnie – skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w CBOSA). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku. Taką okolicznością nie jest wyłącznie sama wysokość należności. Okoliczność ta sama z siebie nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bowiem każda decyzja zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje faktu, że wynikająca z zaskarżonej decyzji kwota do zapłaty (tj. 292 041,51 zł) jest obiektywnie znaczna i bez wątpienia konieczność spełnienia obowiązku jej zapłaty może wywołać konsekwencje finansowe dla skarżącego, jednak nie musi to być równoznaczne z powstaniem trudnych do odwrócenia skutków, czy wyrządzeniem znacznej szkody. Rację ma skarżący, kiedy wskazuje, że w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego, strona będzie musiała mierzyć się z pewnymi uciążliwościami. Jednak sama taka okoliczność nie usprawiedliwia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd ocenił, że skarżący nie wykazał, że zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Za prawidłową należy uznać ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że w tej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. umożliwiające zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący przedstawił stan swoich kont bankowych bez historii operacji na tych rachunkach. Nie wykazał również jak się przedstawia jego sytuacja rodzinna i w związku z tym jakie ponosi koszty związane utrzymaniem siebie i prowadzonego gospodarstwa domowego. Skarżący w sposób wybiórczy przedstawił swoją sytuację finansową - wskazał jedynie na wysokość zadłużenia w bankach, co powtórzył w zażaleniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, objęte kontrolą postanowienie Sądu o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem i nie podważa go argumentacja zażalenia. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie ocenił, że podniesione w złożonym wniosku argumenty wraz z danymi zawartymi w dokumentach dołączonych do wniosku nie dostarczyły dostatecznych przesłanek do uznania, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć należy, że w sprawach, w których rozstrzygane są kwestie wstrzymania wykonania decyzji ciężar dowodzenia okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesuwa się na stronę wnioskującą, ponieważ tylko ona posiada stosowną wiedzę w tym zakresie. Na wnioskodawcy ciąży obowiązek uprawdopodobnienia, że jego wniosek zasługuje na uwzględnienie. W judykaturze dominuje stanowisko – akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie – kładące nacisk na obowiązek wykazania przez stronę okoliczności uzasadniających przyznanie tymczasowej ochrony sądowej (por. np. postanowienia NSA z dnia: 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07; 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11; 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z przewidzianych na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie mógł ocenić wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację majątkową strony. Aby zbadać, czy rzeczywiście w stosunku do strony zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest odniesienie wysokości obciążenia skarżącej, wynikającego z zaskarżonej decyzji do jej sytuacji materialnej (finansowej). Bez porównania tych dwóch wartości nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia autora zażalenia. Ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku strony skarżącej, prowadzącym do powstania znacznej szkody, bądź spowoduje trudne do odwrócenia skutki musi odbywać się z uwzględnieniem szczegółowych informacji o sytuacji majątkowej, tj. wysokości uzyskiwanych dochodów, posiadanych wolnych środkach, posiadanym majątku, stanu rachunków bankowych. Strona ma obowiązek dokładnie opisać we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne. Twierdzenia te powinny być co najmniej uprawdopodobnione. O ile dana okoliczność może być udokumentowana, to należy przedłożyć stosowne dokumenty (por.: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., II FZ 110/10). Niewykazanie przez stronę tych okoliczności uniemożliwiło Sądowi I instancji ocenę wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację majątkową skarżącej. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie - sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Do uchylenia zaskarżonego postanowienia nie mogły doprowadzić dołączone do zażalenia dokumenty. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że po pierwsze nie wniosły one do sprawy żadnych ważnych informacji a po drugie zażalenie na postanowienie Sądu I instancji nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Za niedopuszczalną należy zatem uznać sytuację, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OZ 375/09, z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OZ 1240/11, z dnia z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I FZ 33/16, z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I OZ 937/18 oraz z dnia 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1054/19 I OZ 937/18, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., s. 212-213). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania ma obowiązek rozstrzygnięcia o jego zasadności na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo wywiązując się z nałożonych obowiązków, przeanalizował akta sprawy uznając, że skarżący nie umotywował wystarczająco wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W świetle powyższego nie można zgodzić się ze skarżącym, że Sąd I instancji, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył obowiązek orzekania na podstawie akt sprawy, o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowości wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia nie podważa również zarzut zażalenia dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W szczególności niezasadny jest argument dotyczący sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób należycie przedstawiający stan sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wyczerpująco wskazał przyczyny, które legły u podstaw odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił jakimi powodami się kierował wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, a także przytoczył podstawę prawną postanowienia oraz odniósł się do okoliczności niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu zażalenia. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.