I GZ 183/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1263/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr KWT.70.60.2023 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1263/23 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr KWT.70.60.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w złożonej skardze P. Sp. z o.o. w Ł. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu wskazał, że nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony Sąd I instancji stwierdził, że co do zasady z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne, a taki właśnie charakter ma zaskarżona decyzja. Decyzją tą Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z 9 lutego 2023 r. znak GL.RZT.70.104.2022 o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy Łazy na okres 3 lat. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła P. Sp. z o.o. w Ł. Zaskarżyła w całości powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 września 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1263/23 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zarzucając mu obrazę art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie, że wniosek dotyczy decyzji, które nie podlegają wykonaniu. Przedmiotem skargi były decyzje organu obu instancji, zaś przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania były obie decyzje ale w części dotyczącej decyzji organu pierwszej instancji RZGW w Gliwicach 9 lutego 2023 w części w jakiej nakłada na P. sp. z o.o. obowiązek przedłożenia poprawionego wniosku taryfowego w pkt I do V tej decyzji. Uszło uwadze Sądu I instancji, że decyzja organu pierwszej instancji składa się z dwóch części tj. pierwsza dotyczy odmowy zatwierdzenia taryfy zaś druga nakłada na stronę obowiązek złożenia poprawionego wniosku taryfowego. Decyzja w swej drugiej części posiada przymiot wykonalności, zaś dowodem na to są złożone w toku sprawy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary za niezłożenie poprawionego wniosku taryfowego oraz wniosek organu regulacyjnego o wszczęcie egzekucji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998.3.54, teza 1). Innymi słowy, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: CBOSA). Co do zasady, przymiotu wykonalności nie będą więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych (por. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2016). Jednakże z tego stwierdzenia można wyprowadzić wniosek, że mogą wystąpić (nieliczne) przypadki decyzji odmownych, którym można przypisać cechę wykonalności, rozumianą jako powodującą zmianę w sferze prawnej adresata takiego aktu. Wstrzymanie wykonania może bowiem dotyczyć niektórych decyzji, które z pozoru cech wykonalności są pozbawione, jeżeli zmieniają one sytuację prawną lub faktyczną skarżącego (zob. postanowienie NSA z 23 października 2007 r., sygn. akt II GZ 168/07 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy taka - stosunkowo wyjątkowa - sytuacja występuje, wymaga rozważenia okoliczności konkretnej sprawy, zwłaszcza gdy strona postępowania we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu podnosi w tym zakresie określoną argumentację. Kwestią podstawową w postępowaniu mającym za przedmiot wstrzymanie wykonalności skarżonej decyzji lub postanowienia jest zatem ocena, czy akt ten nadaje się do wykonania i wymaga wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie może natomiast być przedmiotem wstrzymania wykonania akt, który wykonaniu nie podlega. W zaskarżonym postanowieniu WSA w Warszawie wskazał, że skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odmawiając uwzględnienia przedmiotowego wniosku, wyjaśnił że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ dotyczył decyzji odmawiającej tj. odmowy zatwierdzenia taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy zauważyć, że jak wynika z akt niniejszej sprawy w skardze (k.19) skarżąca Spółka wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 lutego 2023 r. w zakresie nałożenia na Spółkę poprawionego wniosku taryfowego w zakresie pkt I do VIII decyzji. Ponadto we wniosku z dnia 31 lipca 2023 r. (k. 52 akt sądowych) skarżąca Spółka również wskazywała na wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 9 lutego 2023 r. w zakresie nałożenia na Spółkę poprawionego wniosku taryfowego w zakresie pkt I do VIII decyzji. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr KWT.70.60.2023 orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 9 lutego 2023 r., znak: GL.RZT.70.104.2022 która zawierała rozstrzygnięcie składające się z dwóch części tj. pierwszy dotyczył odmowy zatwierdzenia taryfy zaś drugi nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty dręczenia decyzji poprawionego wniosku taryfowego w zakresie: zmiany cen i stawek opłat zgodnie z nową kalkulacją uwzględniającą zmiany warunków ekonomicznych w czasie obowiązywania taryfy, a w uzasadnieniu wniosku taryfowego w zakresie: precyzyjnego zaplanowania przychodów na okres 3 lat w związku z obniżeniem cen i stawek opłat; zawarcia pełnych informacji w zakresie przedstawionych kosztów i możliwości ustalenia celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat oraz wyczerpującego, szczegółowego uzasadnienia zmian warunków ekonomicznych, które mają wpływ na wzrost cen i stawek opłat; wyeliminowanie subsydiowania skrośnego, złożenia wyczerpujących informacji w jaki sposób zaplanowano inwestycje we wniosku taryfowym; prawidłowe zaplanowanie kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę w związku z dużymi stratami wody oraz prawidłowego zaplanowania kosztów zbiorowego odprowadzania ścieków w związku z dużą różnicą pomiędzy ściekami dopływającymi do oczyszczalni ścieków, a ilością ścieków zafakturowanych; zastosowania optymalizacji kosztów w celu ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen wody i ścieków. Z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno zawierać m.in. wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki sąd administracyjny powinien zatem w uzasadnieniu wskazać przepis, który ma w sprawie zastosowanie i dokonać jego interpretacji w odniesieniu do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnienie powinno przy tym pozwalać na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy wojewódzki sąd administracyjny nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego postanowienie nie spełnia tych wymagań w stopniu, który pozwalałby na dokonanie kontroli instancyjnej bez jednoczesnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, polegającego na dokonaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny po raz pierwszy w tym postępowaniu oceny argumentów przedstawionych we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja nie mieści się w katalogu aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, rozumianego jako spowodowanie w szczególności w sposób przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniósł się w ogóle do treści decyzji organu pierwszej instancji która składała się z dwóch części. Pominął również w swoich rozważaniach kwestię wykonalności powyższej decyzji zwłaszcza odnoszącej się do obowiązku przedłożenia poprawionego wniosku taryfowego w pkt I do V tej decyzji. Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 kwietnia 2023 r. utrzymywała w mocy w całości decyzję organu I instancji, a więc również w zakresie obowiązku przedłożenia poprawionego wniosku taryfowego. Sąd I instancji pominął przy tym całkowicie argumentację Skarżącej, która wskazywała, że jej zdaniem rozstrzygnięcie jest wykonalne, a jego wykonalność może wywołać skutki określone w treści art. 61 § 3 p.p.s.a. Za pomocą przedstawionej zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu, jak i w zażaleniu argumentacji, Skarżąca próbowała dowieść, że zaskarżone rozstrzygnięcie - mimo że w pewnym jego zakresie jest rozstrzygnięciem odmawiającym - zmienia sytuację prawną strony, gdyż nakłada na skarżącą określony obowiązek tj. obowiązek przedłożenia poprawionego wniosku taryfowego w pkt I do V tej decyzji. Jak wynika z treści zażalenia obowiązek ten podlega wyegzekwowaniu. Pismem z dnia 9 października 2023 r. Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji złożył wniosek o wszczęcie postepowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania realizacji obowiązku przedłożenia poprawionego wniosku taryfowego. Zatem Sąd I instancji ponownie rozpoznając wniosek o wstrzymanie powinien rozważyć, czy przedmiotowy akt prawny nosi znamiona wykonalności. W razie uznania, że decyzja organu I instancji w zakresie nałożenia wskazanego obowiązku może być przedmiotem ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd I instancji rozważy czy w okolicznościach tej sprawy spełniona została którakolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w kontekście przedstawionych przez Skarżącą okoliczności i podniesionych argumentów. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.