I GZ 178/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 782/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta E. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 782/21 odrzucił skargę A Sp. z o.o. w Ł. (dalej: "skarżąca") na czynność Prezydenta Miasta E. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej. Odrzucając skargę na powyższą czynność, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona czynność podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 47 w zw. z art. 26 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 17 ze zm.; dalej: u.f.z.o.). Jednakże skarga, zdaniem WSA, została wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w szczególności z potwierdzenia przelewu dotacji oświatowej za październik 2021 r. (k. 40 akt sądowych), wypłata dotacji w kwocie 23.193,27 zł miała miejsce w dniu 21 października 2021 r. Skarżąca zaś wniosła skargę za pośrednictwem polskiego urzędu pocztowego w dniu 30 listopada 2021 r. (data stempla pocztowego). Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, licząc od dnia przelewu dotacji upłynął z dniem 22 listopada 2021 r. (ponieważ 20 listopada 2021 r. wypadała sobota). Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg z upływem 31 października 2021 r., jako ostatniego dnia miesiąca, w którym uprawnionemu podmiotowi powinna być przekazana dotacja przez organ. W ocenie Sądu, takie stanowisko stoi w sprzeczności z art. 53 § 2 p.p.s.a., który wyraźnie określa początek biegu terminu do wniesienia skargi na dzień, w którym strona faktycznie dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Skoro przedmiotem zaskarżenia skarżąca uczyniła konkretną czynność organu, to istotne – z punktu widzenia art. 53 § 2 p.p.s.a. – jest wyłącznie ustalenie dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o jej dokonaniu. Przepis art. 34 ust. 1 u.f.z.o. określa maksymalny termin, do którego dotacja winna zostać danej szkole wypłacona przez organ, nie zakazuje natomiast wypłaty należnej dotacji wcześniej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi na czynność Prezydenta Miasta E. polegającą na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za miesiąc październik 2021 r. dla słuchaczy Szkoły Policealnej A w E., której organem prowadzącym jest skarżąca, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W sytuacji gdyby Sad uznał, że skarga nie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie zachodzi kognicja sądów administracyjnych z uwagi na nieprawidłowe zakwalifikowanie zaskarżonej czynności jako czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co w konsekwencji spowodowało, że Sąd przystąpił do badania pozostałych przesłanek formalnych skargi, zamiast skargę odrzucić na tej podstawie; 2. art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki odrzucenia skargi, albowiem została ona wniesiona w przewidzianym przepisami terminie, tj. w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2020.2029 z dnia 2020.11.17), zwanej dalej u.f.z.o., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wypłacenie dotacji oświatowej we wcześniejszym terminie, niż ten wskazany w przepisie, skutkuje rozpoczęciem biegu terminu na wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, podczas gdy przepis ten nie nakazuje organowi wypłacania każdej części dotacji jednym przelewem, co skutkuje tym, iż Skarżąca dopiero po upływie maksymalnego terminu, do którego dotacja powinna zostać przekazana ma możliwość weryfikacji przekazanych jej środków; 2. art. 47 u.f.z.o., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek nieprawidłowego przyjęcia, iż zaskarżona czynność polegająca na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji jest czynnością w celu ustalenia lub przekazania dotacji, a tylko takie czynności są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Należy wskazać, że sprawy z zakresu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w cytowanej regulacji należą do kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność z zakresu administracji publicznej dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie jest przy tym decyzją administracyjną lub postanowieniem, niemniej jednak jest formą działania administracji publicznej objętą właściwością sądu administracyjnego. Powinna być skierowana do zindywidualizowanego podmiotu. Najnowszy stan prawny nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że aktualnie (tj. po wejściu w życie u.f.z.o. z dniem 1 stycznia 2018 r.) czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji oświatowej stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne (art. 47 u.f.z.o.). Istotne jest, że w art. 47 u.f.z.o., wymienia się art. 26 u.f.z.o., który jest podstawą dla przyznania stosownej dotacji oraz, że zaliczono czynności organu dotującego, podejmowane na podstawie tego przepisu, jako czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych, wchodzi ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji na rachunek bankowy. W związku z powyższym brak jest podstaw do kwestionowania tego, że czynność polegająca na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy podkreślić, że czynność polegająca na ustaleniu wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej wyrażonej w art. 47 u.f.z.o. Czynność ustalenia i przekazania dotacji musi się uzewnętrznić. Kolejną kwestią wymagającą ustalenia w rozpoznawanej sprawie jest określenie terminu zaskarżenia czynności Prezydenta Miasta E. w postaci wypłacenia kwoty dotacji w nieprawidłowej wysokości. Zdaniem strony skarżącej, termin ten powinno się liczyć z upływem ostatniego dnia miesiąca, w którym wypłacana jest dotacja za ten miesiąc (wynikający z przepisu art. 34 ust. 1 u.f.z.o.), zaś zdaniem Sądu – od dnia, w którym faktycznie dokonano wypłaty, bowiem w tym dniu skarżący dowiedział się o ustaleniu kwoty dotacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaistniałym sporze prawnym rację należy przyznać Sądowi I instancji. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (a taką czynnością jest w rozpoznawanej sprawie czynność przekazania, czy też precyzyjniej – wypłaty kwoty dotacji w zaniżonej wysokości), wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Z kolei art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do odrzucenia skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. Wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 53 § 2 zdanie drugie, zgodnie z którym sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę – taka sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, stwierdzając jej wniesienie po terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zatem jak ustalił Sąd I instancji, dotację za październik 2021 r. przekazano na rachunek bankowy skarżącej Spółki w dniu 21 października 2021 r. (potwierdzenie realizacji przelewu dotacji za październik 2021 r., k. 40 akt sądowych). Co więcej, okoliczność ta nie jest przez stronę kwestionowana. Brak jest zatem podstaw, by w rozpoznawanej sprawie przyjąć inny termin rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi. W szczególności brak jest podstaw, by twierdzić, że termin rozpoczyna się w ostatnim dniu na wypłacenie dotacji (wynikającym z art. 34 ust. 1 u.f.z.o., tj. w tej sprawie – 31 października 2021 r.). Takie stanowisko, zdaniem NSA, stoi w sprzeczności z art. 53 § 2 p.p.s.a., który wyraźnie określa początek biegu terminu do wniesienia skargi na dzień, w którym strona faktycznie dowiedziała się o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Skoro przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynił konkretną czynność organu, to istotne - z punktu widzenia art. 53 § 2 p.p.s.a. – jest wyłącznie ustalenie dnia, w którym skarżący dowiedział się o jej dokonaniu. Skarżąca wniosła skargę za pośrednictwem polskiego urzędu pocztowego w dniu 30 listopada 2021 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, licząc od dnia przekazania dotacji, upłynął spółce z dniem 22 listopada 2021 r. (ponieważ 20 listopada 2021 r. wypadała sobota). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.