I GW 2/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 1 sierpnia 2019 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. a Ministrem Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych środków unijnych postanawia: oddalić wniosek.

Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. a Ministrem Inwestycji i Rozwoju poprzez wskazanie Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju, jako instytucji zarządzającej - organu właściwego do rozpatrzenia sprawy odwołania od decyzji Dyrektora M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lutego 2019r. Nr [...] zobowiązującej Gminę R. do zwrotu kwoty 43.175,08 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jako zaległości podatkowych liczonych od dnia 20 grudnia 2016r. do dnia zwrotu. Z uzasadnienia wniosku wynika, że Zastępca Dyrektora Departamentu Programów Pomocowych Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju w W. pismem z dnia 2 kwietnia 2019r. na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.) w związku z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. - dalej: u.f.p.), przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. odwołanie Wójta Gminy R. od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2019r., wskazując na właściwość Kolegium, jako organu wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa. W ocenie SKO w W. właściwym do rozpoznania przedmiotowego odwołania jest Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, stosownie do art. 207 ust. 9 i 11 u.f.p. SKO wskazuje także, że udzielona dotacja Gminie R. była dotacją na szczególny cel jakim jest rewitalizacja, o którym mowa w Szczegółowym opisie osi priorytetowych Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020, oś priorytetowa 3: Potencjał beneficjentów funduszy europejskich. Dotacja ta była współfinansowana w 85% ze środków Unii Europejskiej, fundusz Spójności. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.f.p. środkami publicznymi są środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). W odpowiedzi na wniosek Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy, ewentualnie o jego oddalenie. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 207 ust. 9 i 11 u.f.p., bowiem udzielona Gminie R. dotacja, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1530 z późn. zm. - u.d.j.s.t.), stanowiła dotację celową. Minister podkreślił, że należności z tytułu nieprawidłowego wykorzystania dotacji przez Gminę R. stanowiły należności, o których mowa w art. 60 pkt 1 u.f.p. (kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie), a do wydania decyzji w zakresie tej należności (stanowiącej należność budżetu Województwa Mazowieckiego jako właściwej jednostki samorządu terytorialnego) właściwy był zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. marszałek województwa, a organem odwoławczym, zgodnie z art. 61 ust, 3 pkt 4 u.f.p. jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). O sporze kompetencyjnym możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wymaga precyzyjnego sformułowania przedmiotu tego sporu, tj. w sposób umożliwiający określenie sprawy, która ma być rozpoznana. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego. Sąd nie dysponuje środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organy toczące spór komeptencyjny, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławczym w W. oraz Minister Inwestycji i Rozwoju wskazują na odmienne podstawy materialnoprawne wynikające z przepisów u.f.p., w oparciu o które należało sprawę rozstrzygnąć. To wszystko wskazuje, że w niniejszej sprawie nie ustalono dokładnie przedmiotu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego. Sąd nie dysponuje środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej. Jednoznacznych ustaleń faktycznych wymaga okoliczność charakter udzielonej dotacji, a w szczególności ustalenia czy realizowany program miał charakter regionalny czy ogólnokrajowy. Akta sprawy należy także uzupełnić o umowę z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie udzielenia dotacji celowej na realizację zadania polegającego na wsparciu gmin w opracowaniu oraz aktualizacji programów rewitalizacji zawartej pomiędzy Ministrem Rozwoju a Województwem M., z której powinna wynikać treść ustaleń pomiędzy stronami. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzenie ustaleń faktycznych przy okazji rozstrzygania sporu kompetencyjnego. Z tych względów przyjdzie uznać, że organy nie poczyniły niezbędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a które są niezbędne, aby dać Sądowi możliwość rozstrzygnięcia ewentualnego sporu kompetencyjnego. Raz jeszcze należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie ustalać przedmiotu postępowania i sugerować sposobu jego rozstrzygnięcia ze wskazaniem mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Sprecyzowanie tego należy do organów administracyjnych, zaś Sąd rozstrzyga o właściwości organu do rozpoznania konkretnej, ściśle określonej sprawy administracyjnej (por. A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA. Wyd. Prawnicze, Warszawa 2008, str. 39-40 i wskazane tam orzecznictwo). W judykaturze wskazuje się, że w sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OW 15/13; z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II OW 3/12,; z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II OW 73/19; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia