I GSK 986/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 1075/19 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 14 października 2019 r., nr 461/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach z dnia 14 maja 2019 r.; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi na rzecz M. D. 12 550 (dwanaście tysięcy pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 1075/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę M. D. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 14 października 2019 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca w 2013 r. podjęła się realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, zakładającego utrzymywanie zgłoszonej w ramach wariantu 4.1 powierzchni gospodarstwa przez cały ten okres. 15 lipca 2016 r. zgłosiła organowi zawiadomienie o okolicznościach mających wpływ na możliwość realizacji planu rolnośrodowiskowego, podając że 5 lipca 2016 r. użytkowane przez nią jako łąki działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] zostały skoszone przez inny podmiot – ich właściciela, tj. Wspólnotę Gruntowo-Leśną w K., która równolegle, obok skarżącej, zgłosiła wniosek o przyznanie płatności na 2016 rok. Działki te pierwotnie stanowiły przedmiot umowy dzierżawy, zawartej przez Wspólnotę z D. G., z którym skarżąca zawarła umowę poddzierżawy. Umowa dzierżawy została rozwiązana z inicjatywy D. G., jednak – jak ustalono w procesie cywilnym – oświadczenie woli o rozwiązaniu umowy dzierżawy zostało złożone pod wpływem podstępnego wprowadzenia w błąd. Dzierżawca rozwiązał umowę jedynie dlatego, że pozostawał w przekonaniu, że Wspólnota zawrze umowę dzierżawy bezpośrednio ze skarżącą. Do tego jednak nie doszło, bo osoby reprezentujące Wspólnotę stanęły w dniu 19 lutego 2015 r. do aktu notarialnego bez stosownego umocowania w formie uchwały wyrażającej zgodę na zawarcie umowy dzierżawy. Ostatecznie powództwo D. G. zostało oddalone, ale tylko z powodu przekroczenia rocznego terminu na uchylenie się od skutków oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy dzierżawy. W marcu i kwietniu 2015 r. skarżąca zwracała się bezskutecznie do Wspólnoty o zawarcie umowy dzierżawy. Z kolei Wspólnota w czerwcu 2015 r. zgłosiła do płatności grunty stanowiące dotychczas przedmiot dzierżawy, a w maju 2016 r. skarżąca jedynie zebrała na tych działkach ręcznie niewielką ilość ziół oraz przeprowadziła oględziny z udziałem ornitologa. Ustalenia powyższe stały się podstawą wydanej – jak przyjął Sąd pierwszej instancji – zgodnie z prawem decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 14 października 2019 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach z 14 maja 2019 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Organy oceniły, że skarżąca nie wywiązała się z zobowiązania rolnośrodowiskowego, bo przed upływem pięcioletniego terminu przestała użytkować część zadeklarowanych działek i dlatego ziściły się przesłanki z § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361, ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem krajowym" uzasadniające zwrot płatności. Przyjęły nadto, że w tej sprawie nie zachodzą stanowiące siłę wyższą bądź inne wyjątkowe okoliczności, uzasadniające niewymaganie zwrotu wypłaconej beneficjentowi pomocy, o których mowa w art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz.U.UE.L.2006.368.15 – zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1974/2006" ani § 45 rozporządzenia krajowego. Stanowisko to uzasadniono tym, że wprowadzenie w błąd skarżącej nie stanowi podstawy niewymagania zwrotu płatności, skarżąca nie była stroną postępowania przed sądem powszechnym, podstęp nie został w żaden sposób udowodniony, a ponadto rozwiązanie umowy poddzierżawy nastąpiło świadomie, zaś właściciel miał prawo nie zawrzeć umowy dzierżawy ze skarżącą. Oddalając skargę Sąd Wojewódzki przyjął, że w tej sprawie zachodziły podstawy do zwrotu pobranych płatności, bo doszło do zmniejszenia zadeklarowanego w zobowiązaniu rolnośrodowiskowym powierzchni użytkowanych działek. Stwierdził ponadto, że wprawdzie podstępne działanie Wspólnoty odnosiło się także do skarżącej i fakt ten wynika z akt sprawy, a zatem wystąpiła wyjątkowa okoliczność, o której mowa w § 45 pkt 8 rozporządzenia krajowego, ale skarżąca nie zachowała dziesięciodniowego terminu, przewidzianego w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 na zgłoszenie wystąpienia wyjątkowej okoliczności. Przyjął bowiem, że termin ten rozpoczął swój bieg już 19 lutego 2015 r., gdy nie doszło do zawarcia umówionej umowy dzierżawy ze skarżącą, a najpóźniej 17 czerwca 2016 r., to jest w dniu wystosowania do Wspólnoty pisma wnioskującego o polubowne zakończenie sprawy, wycofanie się przez Wspólnotę z realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i umożliwienie realizacji tego zobowiązania przez skarżącą, bądź przejęcie tego zobowiązania przez Wspólnotę. Od tego wyroku M. D. wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Zarzuciła po pierwsze naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) – zwanej dalej "p.u.s.a." w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – zwanej dalej "p.p.s.a." w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, pomimo że z materiału dowodowego wynika, że skarżąca zachowała dziesięciodniowy termin na zgłoszenie wyjątkowych okoliczności. Drugi z zarzutów dotyczył naruszenia art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 poprzez nieuwzględnienie tego, że termin na zgłoszenie wyjątkowych okoliczności upłynął 19 lipca 2016 r., pomimo że skarżąca realizowała program rolnośrodowiskowy i dopiero spostrzeżenie skoszonej łąki zakończyło wystąpienie wyjątkowych okoliczności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy. Skargę kasacyjną poparł Rzecznik Praw Obywatelskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one częściowo uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna została uwzględniona. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że z niezakwestionowanych w tej części ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że w tej sprawie wystąpiły wyjątkowe okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 i § 45 pkt 8 rozporządzenia krajowego. Sąd Wojewódzki utożsamił je ze stwierdzonym w postępowaniu cywilnym podstępem Wspólnoty w stosunku do dzierżawcy, wywołującym skutki także wobec skarżącej. Ocenił, że umowa dzierżawy nie została zawarta ze skarżącą z winy Wspólnoty. Mając na uwadze treść zarzutów skargi kasacyjnej oraz dyspozycję art. 134 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny tego stanowiska zaskarżonego wyroku nie kwestionuje. Nie podziela natomiast wyrażonego w zaskarżonym wyroku poglądu odnoszącego się do początku biegu terminu na zgłoszenie wyjątkowych okoliczności właściwemu organowi administracji. Wyjaśnić bowiem należy, że termin ów liczyć należy od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W sprawie niniejszej wymieniona w § 45 pkt 8 rozporządzenia krajowego "inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika" odnosi się do stanu niemożności użytkowania objętych dotąd umową poddzierżawy działek. Przy czym z niemożnością użytkowania możemy mieć do czynienia jedynie w sytuacji, gdy to użytkowanie jest prawnie dopuszczalne. W przypadku łąk użytkowanie sprowadza się w zasadzie do ich koszenia, co unormowano w Załączniku nr 3 Część IV pakiet 4, punkt 2 podpunkt 4 lit. a rozporządzenia krajowego. Przewidziano ponadto, że w ramach wariantu 5.1 – przewidującego ochronę siedlisk lęgowych ptaków – koszenie odbywać się ma w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 30 września każdego roku. Tym samym – z jednej strony spoczywający na skarżącej obowiązek koszenia łąki aktualizował się dopiero z początkiem sierpnia, a z drugiej strony – wcześniej nie byłoby to zgodne z prawem. Rozważanie możności lub niemożności użytkowania zanim otworzył się wspomniany termin koszenia łąk nie ma sensu dla rozpoznania tej sprawy. Nie jest sporne, że w 2015 r. skarżąca użytkowała sporne łąki w rozumieniu wymienionego przepisu rozporządzenia krajowego. Już z tego powodu nie można zgodzić się z tezą, jakoby po dniu, w którym nie doszło do zawarcia umowy dzierżawy skarżąca nie była w stanie użytkować łąk. Fakty temu przeczą. Natomiast w 2016 r. nie było to już możliwe, a to z uwagi na ich skoszenie przez Wspólnotę przed wiążącym skarżącą terminem. Skarżąca wprawdzie dokonywała pewnych czynności na łąkach przed tym terminem, jednak z perspektywy istotnego dla jej obowiązków użytkowania mają one nikłe znaczenie, bo nie polegały na koszeniu. Trudno też nie zgodzić się ze skarżącą, że skoszenie łąk przez Wspólnotę było dla niej zaskoczeniem i że jej zamiarem było dalsze użytkowanie łąk. Oceny tej nie zmienia treść pisma skarżącej z czerwca 2016 r., bo jego treść wskazuje jednoznacznie na dążenie skarżącej do rozwiązania istniejącego sporu; skarżąca wskazała wówczas na różne możliwości w tym zakresie, akcentując wniosek o umożliwienie realizacji przez nią zobowiązania rolnośrodowiskowego bądź jego przejęcie przez Wspólnotę. Nie podała natomiast że realizacja przez nią zobowiązania została uniemożliwiona. Zasadnie zatem skarżąca zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny dokonanych przez organ ustaleń momentu, w którym skarżąca przestała być w stanie wykonywać swoje zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Skoro dopiero w lipcu 2016 r. skarżąca została pozbawiona możliwości dokonania istotnej z perspektywy tego zobowiązania czynności skoszenia łąk, to od tej chwili należy liczyć termin na zgłoszenie tego faktu właściwemu organowi. Z powinności tej skarżąca się wywiązała, o czym świadczy wystosowane do organu pismo z 15 lipca 2016 r. Organ dysponując obszernym materiałem dowodowym dokonał wadliwej jego oceny. W tej sytuacji wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego było nieuprawnione, a oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki – nietrafne. Nieuzasadnione natomiast pozostają zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., dlatego że Sąd Pierwszej instancji nie naruszył wynikającej z tych przepisów kompetencji. Weryfikując zaskarżoną decyzję nie wykroczył także poza kryterium legalności. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, dlatego że zmierzały one w istocie do podważenia poczynionych w zaskarżonej decyzji i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń, do czczego zresztą doprowadziły zarzuty sformułowane na drugiej podstawie kasacyjnej. Na marginesie podnieść należy, że argumenty Rzecznika Praw Obywatelskich wywodzone z zasady proporcjonalności są nieuzasadnione dlatego, że w tej sprawie zasada ta nie mogła stanowić dla organu administracji samoistnej podstawy rozstrzygnięcia. Związane wynikającą z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. zasadą legalizmu organy nie mogą moderować wynikającymi z przepisów prawa powszechnie obowiązującego uprawnieniami lub obowiązkami jednostek, o ile ustawodawca nie wyposażył je w jakąkolwiek postać luzu decyzyjnego. W analizowanej sprawie taka swoboda organom nie przysługuje, a wydawana decyzja ma charakter w pełni związany. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skoro na podstawie zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału jest jasne, że nie było podstaw do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, wystąpiła unormowana w art. 145 § 3 p.p.s.a. przesłanka do umorzenia tego postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.