I GSK 985/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Marek Leszczyński Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Grupy Producentów Rolnych S. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1405/18 w sprawie ze skargi Grupy Producentów Rolnych S. Sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 maja 2018 r. nr 8/18 w przedmiocie pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Grupy Producentów Rolnych S. Sp. z o.o. w T. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1405/18 oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej "skarżąca", "Grupa") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla grupy producentów rolnych oddala skargę Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 14 maja 2014 r. do Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek skarżącej o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych", za okres od dnia 30 kwietnia 2013 r. do dnia 29 kwietnia 2014 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy. Rozpoznać ten wniosek Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu [...] grudnia 2014 r. decyzję nr [...] odmawiającą przyznania środków. Skarżąca od powyższego rozstrzygnięcia złożyła odwołanie, w wyniku którego rozpoznania Prezes ARiMR w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...]. Następnie, w dniu 8 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje nr [...]. Wyrokiem z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2240/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W dniu [...] stycznia 2016 r. organ ll instancji wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzje wydaną przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] grudnia 2014 r. Organ I instancji w dniu [...] marca 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił przyznania środków finansowych. W dniu 12 kwietnia 2016 r. skarżąca odwołała się od ww. decyzji. W dniu [...] czerwca 2016 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję nr [...] wydaną przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego w dniu [...] grudnia 2014 r. Skarżąca ponownie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzje nr [...]. Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2611/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Po wyroku, o którym wyżej mowa oraz ponownym przeprowadzeniu postępowania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2017 nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie odmawiające stronie przyznania pomocy. W jej uzasadnieniu wskazano m.in., że Grupa została zarejestrowana przez Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 29 kwietnia 2013 r. organ wskazał na skład osobowy Grupy. Organ odwoławczy podkreślił, że utworzenie grupy producentów rolnych początkowo z 6 członków, z których 3 rozpoczęło prowadzenie działalności ze względu na którą Grupa powstała, po dacie jej utworzenia, na gruntach dzierżawionych od W. S., będącego również członkiem Grupy, wskazuje, iż doszło do podziału gospodarstwa W. S., celem umożliwienia skorzystania z danego działania poprzez obejście przepisów rozporządzenia w sprawie wykazu produktów w zakresie dotyczącym minimalnej ilości członków grupy. Organ wyjaśnił, że W. S. wydzierżawiając innym członkom Grupy grunty oraz budynki gospodarcze pod prowadzenie działalności zrezygnował z potencjału produkcyjnego na rzecz innych członków Grupy. W takim przypadku nie można mówić o koncentracji podaży oraz efektywności gospodarowania. Pomimo faktu, że udostępniony przez W. S. budynek gospodarczy nie był wcześniej wykorzystywany do działalności polegającej na produkcji [...] ptasich, to w związku z faktem, iż M. S. (żona W. S.), pomimo wezwania przez organ nie wykazała żadnych dowodów potwierdzających poniesienie kosztów dostosowania tego budynku do prowadzonej działalności organ uznał, iż to nie ona, a jej mąż poniósł koszty modernizacji budynku gospodarczego. Powyższe wskazuje, że W. S. zrezygnował z potencjału produkcyjnego, jaki dał mu ww. omawiany budynek gospodarczy na rzecz swojej żony. Prezes ARiMR, stwierdził, że takie utworzenie Grupy doprowadziło do sytuacji przeciwnej do celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. a) oraz lit b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 roku w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L2005.277.1), dalej "rozporządzenie nr 1698/2005", tj. do sztucznego rozdrobnienia produkcji mającego na celu umożliwienie innym podmiotom rozpoczynającym działalność w zakresie produktu, ze względu na który Grupa powstała, wykazaniem się bazą produkcyjną oraz produkcją i umożliwić Stronie wypełnienie warunku minimalnej liczby członków Grupy. Bez wydzielenia przez W. S. własnych gruntów i budynków gospodarczych: M. S., L. S. oraz A. B. Grupa nie wypełniłaby warunku minimalnej liczby członków, a tym samym Grupa nie otrzymałaby pozytywnej decyzji Marszałka o wpisie do rejestru grup producentów. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, który wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1405/18 skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał na przepisy ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z Nr 88, poz. 983 ze zm.), rozporządzenia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 642) oraz ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.), dalej "PROW". Organ stwierdził, że wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa Łódzkiego rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych. Organy wydając decyzje o płatności są zobowiązane sprawdzić czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale także sprawdzić czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Tak więc, przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia 1698/2005 i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (...) (Dz. U. UE z dnia 20 grudnia 2013 r. ze zm.), dalej "rozporządzenie nr 1306/2013". W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że Grupa spełniła warunki formalne do otrzymania płatności. Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badania przez organ zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego faktu, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów, zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy z 15 września 2000 r. ustawy z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z Nr 88, poz. 983 ze zm.), zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata Program na 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, ze zm.), dalej "rozporządzenie wykonawcze". Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi ale i unijnymi. Sąd I instancji uznał, że zasadne organ postawił zarzut stworzenia sztucznych warunków o czym stanowi art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Organ w przekonywujący sposób wykazał, iż chronologia zdarzeń dotycząca skarżącej, oraz jej członków, jednoznacznie wskazuje na stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, iż organ zasadnie podkreślił że na dzień zawiązania Grupy część członków nie była producentami produktu lub grup produktów w zakresie których Grupa została utworzona. Kolejnym argumentem przemawiającym za stworzeniem sztucznych warunków przez Grupę było w ocenie Sądu I instancji to, że doszło do podziału gospodarstwa przez W. S.. Zdaniem Sądu I instancji organ ma rację iż bez wydzielenia przez ww. własnych gruntów i budynków gospodarczych M. S., L. S. oraz A. B. Grupa nie wypełniłaby warunku minimalnej liczby członków, a trym samym nie otrzymałaby pozytywnej decyzji Marszałka o wpisie do rejestru grup producentów. Poza tym W. S. wydzierżawiając innym członkom Grupy grunty oraz budynki gospodarcze pod prowadzenie działalności zrezygnował z własnego potencjału produkcyjnego na rzecz innych członków Grupy. Nie jest to przejaw koncentracji podaży i efektywności gospodarowania. Za bezzasadny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( UE) nr 1306/2013. Wskazując na treść tego przepisu Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano istnienie obu warunków wskazanych w tym przepisu. Niewątpliwie cały ciąg zdarzeń, poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 1698/2005 oraz warunku dotyczącego minimalnej liczby członków Grupy. Świadczy o tym również chronologia zdarzeń poprzedzająca utworzenie Grupy i jej pierwsze miesiące działalności potwierdzają istnienie elementu subiektywnego tj. tego ,że członkowie Grupy są członkami jednej rodziny, (to ułatwia im porozumienie w zakresie obejścia przepisów prawa). Jeden z członków skarżącej dokonał podziału gospodarstwa i wydzierżawił grunty innym członkom Grupy w celu spełnienia warunku minimalnej liczby członków). W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia treści wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego jak i procesowego ponieważ wbrew stanowisku skarżącej organ jednoznacznie wyjaśnił przesłanki, z powodu których odmówił przyznania płatności za pierwszy rok działania Grupy. Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a." wniosła skargę kasacyjną, w której: II. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 PROW poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonanej przez organ, a polegającej na bezpodstawnym przyjęciu przez organ, że: • w związku z wydzierżawieniem przez W. S. gruntu i znajdującego sią na nim budynku przez dzierżawców: L. S., M. S. i A. B. doszło do podziału gospodarstwa W. S. przez co W. S. miał zrezygnować z własnego potencjału produkcyjnego, w sytuacji gdy W. S. na wydzierżawionym obiekcie nie prowadził żadnego gospodarstwa i nie występował tam żaden potencjał produkcyjny, z którego można było zrezygnować; • na dzień zawiązania Grupy część jej członków nie była producentami produktu lub grup produktów ze względu na które Grupa została utworzona, w sytuacji gdy de facto L. S., M. S. i A. B. prowadzili działalność produkcyjną w zakresie produktu ze względu na który Grupa została utworzona, lecz w zakresie, który nie uzasadniał nadania im weterynaryjnych numerów identyfikacyjnych, a to wyłącznie z nadaniem weterynaryjnych numerów identyfikacyjnych po dacie zawiązania Grupy Sąd powiązał za organem stwierdzenie, że na dzień zawiązania Grupy część jej członków nie była producentami produktu lub grup produktów ze względu na które Grupa została utworzona, z czym nie sposób się zgodzić; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 PROW poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całkowitego pominięcia w ostatecznej decyzji organu rozważanie podnoszonych przez Grupę okoliczności dowodzących bezsprzecznie i w niezakwestionowany przez organ sposób, że Grupa pomimo zarzucanych przejawów tworzenia sztucznych warunków, poprzez szeroko zakrojono działania inwestycyjne, organizacyjne, proceduralne i marketingowe, realizuje jednak cele określone w art. 35 ust. 1 rozporządzenie nr 1698/2005, a w szczególności okoliczności prowadzenia mieszalni pasz, utrzymywania i powstania marki [...] skarżącej "[...]", zatrudniania około 80 pracowników, prowadzenia zakładu pakowania aj, w którym [...]a ze wszystkich gospodarstw członków Grupy są poddawane klasyfikacji, sortowaniu i pakowaniu, łącznej dystrybucji [...] od wszystkich producentów zrzeszonych przez skarżącą, realizacji dostaw do kilkuset odbiorców na terenie całego kraju i poza jego granicami, budowy zakładu pakowania [...] i jego wyposażenia w linię do bezdotykowego pakowania [...], czy też okoliczności ciągłego prowadzenia działań marketingowych i wdrażania nowych przedsięwzięć reklamowych dla wzrostu sprzedaży produktów swoich członków w kontekście wpływu tych okoliczności na realizację przez skarżącą celów wsparcia określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, których realizacja pomimo zarzucanych przejawów tworzenia sztucznych warunków w zasadzie wyłącza możliwość odmowy płatności z powodu stworzenia sztucznych warunków z uwagi na brak tzw. elementu subiektywnego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 3 PROW i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niekorzystnej oceny organu okoliczności niewykazania przez skarżącą poniesienia przez M. S. kosztów adaptacji budynku gospodarczego znajdującego sią na wydzierżawionym od W. S. do hodowli [...] w systemie ściółkowym, w sytuacji gdy ciężar dowodu na tę okoliczność spoczywał na organie, bowiem to organ z tej okoliczności wywodził skutki prawne, a nie Grupa, która nie ma obowiązku dowodzenia faktu negatywnego w postaci braku stworzenia tych sztucznych warunków, lecz faktów na okoliczność spełnienia wymogów dla płatności, co zostało przez nią zrealizowane; które to naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadziły do poczynienia wadliwych ustaleń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi co do spełnienia wynikającej z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 ze zm.), dalej: "rozporządzenie nr 65/2011", a obecnie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 ;z dnia 17 grudnia 2013 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549), przesłanki istnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków nie może zostać osiągnięty któryś z celów wsparcia określonych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 1698/2005, a obecnie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 przez jego niewłaściwe zastosowanie co nastąpiło na skutek błędnego uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że stan faktyczny sprawy stwarzał podstawy do przyjęcia, iż w sprawie doszło do stworzenia przez Grupę sztucznych warunków wyłącznie dla uzyskania płatności w ramach systemu wsparcia działalności grup producentów, w sytuacji, gdy z niezakwestionowanego przez organy ARiMR stanu faktycznego sprawy wynika, że Grupa pomimo zarzucanych przejawów tworzenia sztucznych warunków, poprzez szeroko zakrojono działania inwestycyjne, organizacyjne, proceduralne i marketingowe, realizuje jednak cele określone w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2, art. 185 § 1 i art. 188 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a. wiosła o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie; uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 czerwca 2018 r. nr 9/18, a ewentualnie o, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Organ odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W pełni poparł stanowisko Sądu I instancji, jak również podtrzymał argumentacje zawartą w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (patrz:. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są zarzuty z pkt 1 lit. a) i lit. c) petitum skargi kasacyjnej. W związku z tym, że mają one komplementarny charakter, należy je rozpoznać łącznie. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje w nich ustalenia organów w zakresie dwóch kwestii: zmniejszenia potencjału gospodarstwa W. S. poprzez jego podział i wydzierżawienie jego części trzem członkom Grupy, a ponadto, że część członków Grupy nie prowadziła działalności produkcyjnej w zakresie produktu, ze względu na który Grupa została utworzona, przed nadaniem im numerów weterynaryjnych. W sprawie jest poza sporem, że wszyscy członkowie Grupy są ze sobą powiązani węzłami rodzinnymi. W dniu 31 marca 2013 r. W. S. wydzierżawił ze swego gospodarstwa rolnego: L. S. (córka) część nieruchomości o pow. 2800 m2, M. S. (żona) działkę ewidencyjną nr [...] wraz z budynkiem gospodarczym, A. B. (brat żony) część nieruchomości o pow. 2500 m2. Jak wynika z ustaleń organów, troje wskazanych powyżej członków grupy prowadzą przedmiotową działalność na tych właśnie wydzierżawionych nieruchomościach. Rzeczą oczywistą jest zatem, że działalności tej nie mogli rozpocząć wcześniej, niż po zawarciu umów dzierżawy i objęciu nieruchomości w posiadanie. Ponadto zauważenia wymaga, że Grupa została zarejestrowana w dniu 29 kwietnia 2014 r. Oznacza to, że mówiąc o prowadzeniu działalności przez tych troje członków Grupy w zakresie hodowli [...] i w związku z tym zawiązywanie Grupy producenckiej, w grę wchodzi okres pomiędzy 31 marca a 29 kwietnia 2013 r. Tymczasem, jak trafnie zauważyły to organy i Sąd I instancji, ze zgłoszeń o uzyskanie weterynaryjnych numerów identyfikacyjnych złożonych przez A. B. i L. S. do Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] wynika, że zadeklarowali oni w nich, że przedmiotową działalność rozpoczną od lipca 2013 r. (później jeszcze sprecyzowali, że od września 2013 r.). Powyższe oznacza zatem, że osoby te rozpoczęły działalność, ze względu na którą utworzono Grupę, już po dacie zarejestrowania Grupy. Nie jest więc tak, jak w stawianym zarzucie kasacyjnym, że organy przypisują tym dwóm osobom rozpoczęcie działalności po dacie zarejestrowania Grupy ze względu na datę wystąpienia o nadanie weterynaryjnych numerów identyfikacyjnych, tylko ze względu na deklaracje samych zainteresowanych zawarte we wnioskach o nadanie tych numerów, od kiedy działalność tę rozpoczną. Z powyższymi ustaleniami korespondują również ustalenia organów, że L. S. i A. B. prowadzą działalność hodowli [...], każdy z nich w jednym [...] , w systemie wolnego wybiegu. Przy czym [...] te zostały przez nich zakupione w dniu 8 lipca 2013 r. (tak wynika z faktur znajdujących się w aktach sprawy). Okoliczność ta jednoznacznie potwierdza, że przedmiotowa działalność gospodarcza nie mogła się rozpocząć przed dniem zarejestrowania Grupy, czyli 29 kwietnia 2013 r. Podobnie sprawa się przedstawia z M. S.. W ramach umowy dzierżawy z dnia 31 marca 2013 r. weszła ona w posiadanie budynku położonego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], w którym to budynku ([...]) prowadzi działalność w postaci hodowli [...] w systemie ściółkowym. Hodowla ta mogła się rozpocząć począwszy od dnia podpisania umowy dzierżawy i przystosowania wydzierżawionego od męża budynku do tego rodzaju działalności gospodarczej. Zatem na wezwanie organu osoba ta winna przedstawić dowody na poniesienie kosztów adaptacji tego budynku do prowadzonej działalności, czego jednak nie uczyniła. Trafnie zatem organy, a w ślad za nimi Sąd I instancji, przyjęły, że okoliczność ta wskazuje na fakt, że albo M. S. wydzierżawiła od męża budynek gospodarczy będący już przystosowanym do chowu [...], co by oznaczało zrezygnowanie przez jej męża z własnego potencjału produkcyjnego na rzecz małżonki, albo rozpoczęła działalność w tym budynku po jego przystosowaniu, co nastąpiło jednak już po dacie zarejestrowania Grupy. Rozważania te są tym bardziej zasadne, gdy się zważy, że jak wskazała M. S. w piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 r., procesy w [...] sterowane są komputerowo, a zatem osoba ta nie mogła sama ich wykonać i to w krótkim czasie pomiędzy zawarciem umowy dzierżawy i zarejestrowaniem Grupy. Wobec powyższego jako całkowicie niezasadny jawi się zarzut z pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej. Zważywszy na przedmiot postępowania i rozstrzygnięcie, na organach spoczywał ciężar dowodu w zakresie udowodnienia, że spółka sztucznie stworzyła warunki do otrzymania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenie nr 65/2011. Przy czym podkreślenia wymaga, że ustalenie znaczenia pojęcia "sztucznie stworzyła warunki" może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym (patrz: wyrok NSA z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1553/18). Organy bazowały więc na ustalonym przez siebie stanie faktycznym i wyciągały odpowiednie wnioski. Organy w tym przypadku nie miały obowiązku poszukiwania kolejnych dodatkowych dowodów na okoliczność, że M. S. nie wykazała kosztów adaptacji przedmiotowego budynku gospodarczego na przystosowanie go do parametrów [...]. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, ciężar dowodu w zakresie, iż osoba koszty poniosła, spoczywał na tej osobie jako na członku Grupy oraz na spółce. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest też zarzut z pkt 1 b) petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym kasator zarzucił naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 PROW w zw. z art. 35 ust. 1 "rozporządzenie nr 1698/2005, poprzez pominięcie, że spółka realizuje jednak cele określone w art. 35 ust. 1 przywołanego przepisu. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1503/18, kompleksowe odczytanie art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wskazuje, że przepis ten w swojej treści dwukrotnie używa pojęcia "cel", raz w kontekście celu tworzenia i działalności administracyjnej grupy, drugi raz w kontekście wspólnych działań grupy zmierzających do koncentracji dystrybucji produktów produkowanych przez poszczególnych członków grupy. Należy zatem odróżnić sam cel tworzenia grupy producentów rolnych jako pewnej formy "organizowania", określanej przez samego prawodawcę unijnego jako administracyjną oraz cele szczegółowe działania Grupy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kasator nie realizuje obu celów zawartych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. W zakresie ułatwienia tworzenia grupy producentów cel ten został przez Grupę naruszony poprzez sztucznie stworzone warunki do otrzymania płatności. Natomiast w zakresie wspólnych działań grupy zmierzających do koncentracji dystrybucji produktów produkowanych przez poszczególnych członków grupy, cel ten także nie został zrealizowany. Trafnie wskazały organy i zaakceptował Sąd I instancji, że w stanie faktycznym sprawy należy raczej mówić o dekoncentracji produkcji wynikającej z podziału gospodarstwa rolnego W. S, bez której nie mogłaby w ogóle powstać Grupa. Ponadto nie bez znaczenia pozostaje fakt, że pomiędzy członkami Grupy zachodzą znaczne dysproporcje w zakresie prowadzonej przez nich produkcji [...]. I tak produkcja trzech członków Grupy (W. S. , A. B., M. S.) stanowiła w pierwszym roku korzystania z pomocy 0,54 % produkcji całej Grupy, w drugim roku 0,35 %, w trzecim 0,27 %, a w czwartym 0,41 %. Powyższe świadczy o tym, że są to śladowe ilości w produkcji całej Grupy i w związku z tym, wbrew stanowisku kasatora, nie można w tym przypadku mówić o wspólnych działaniach grupy zmierzających do koncentracji dystrybucji produktów produkowanych przez poszczególnych członków Grupy. Wykazywany więc przez kasatora rozwój gospodarczy spółki pozostaje bez wpływu na stwierdzony przez organy brak realizacji celów określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Niezasadny jest także zarzut z pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 1698/2005, a obecnie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarzadzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 532/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549), poprzez niewłaściwe jego zastosowanie na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie, sformułowania podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez Grupę sztucznych warunków wyłącznie dla uzyskania płatności w ramach systemu wsparcia działalności grup producentów. Z uzasadnienia powyższego zarzutu wynika, że skarżąca kasacyjnie zmierza do podważenia prawidłowości zastosowania wymienionych przepisów, czemu jednocześnie towarzyszy próba wykazania, że okoliczności stanu faktycznego sprawy były inne niż te, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania. W związku z tym zaś, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy, omawiany zarzut w tym zakresie uznać należało za nieusprawiedliwiony. Skoro więc kasator nie zakwestionował skutecznie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie, obecnie nie ma możliwości powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie bądź niezastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (patrz: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2505/18). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).