I GSK 970/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 84/23 w sprawie ze skargi P. S.A. w C. na czynność Marszałka Województwa Śląskiego z dnia 13 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie wsparcia finansowego dla przewoźników autobusowych w związku z epidemią Covid-19 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Marszałka Województwa Śląskiego na rzecz P. S.A. w C. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 24 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 84/23 – w sprawie ze skargi P. S.A. w C. (dalej: skarżąca lub Spółka) na czynność Marszałka Województwa Śląskiego (dalej: organ) z 13 grudnia 2022 r., nr KR.TD.8071.72.2022.OLE KR.TD.KW-01437/22 w przedmiocie odmowy wsparcia finansowego dla przewoźników autobusowych w związku z epidemią Covid-19 – stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 15zzzzl(5) ust. 11 pkt 3b ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa Covid) w związku z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.), z wyjątkiem mikroprzedsiębiorców i małych przedsiębiorców, którzy w dniu 31 grudnia 2019 r. znajdowali się w trudnej sytuacji, pod warunkiem, że nie są oni objęci zbiorowym postępowaniem upadłościowym poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji nie zastosował tych przepisów; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż do kognicji sądu administracyjnego należy orzekanie co do projektu czynności, podczas gdy w tej sytuacji skarga winna zostać oddalona; - naruszenie przepisu art. 150 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zaskarżona czynność została podjęta przez osobę nieuprawnioną; - naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wzorcowi ustawowemu. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego i oddalenie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Jakkolwiek związek przyczynowy nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Mając na uwadze przedstawione wymogi dotyczące konstrukcji i zawartości skargi kasacyjnej oraz związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny sformułowanych zarzutów. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że w zakresie pierwszego z wyartykułowanych zarzutów, określonego jako zarzut naruszenia prawa materialnego, brak jest w istocie wskazania na czym konkretnie polegało naruszenie. Autor wskazuje jedynie na "błędne przyjęcie, że organ nie zastosował" przepisów. Nie precyzuje się w jego ramach w żaden sposób czy Sądowi I instancji zarzucane jest niezastosowanie czy błędne zastosowanie art. 15zzzzl(5) ust. 11 pkt 3b ustawy Covid lub błędna jego wykładnia. Nie wynika to także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12; z dnia 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15). Wadami obarczone jest także sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, oprócz bowiem ogólnikowego sformułowania, że chodzi o takie naruszenia, które mogły mieć wpływ na wynika sprawy brak jest określenia takiego wpływu. Owego braku nie uzupełnia także treść uzasadnienia zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że uzasadnienie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej, zawarte na s. 2-5 skargi kasacyjnej, w większości (tzn. w znaczeniu objętości treści) dotyczy przedstawienia stanu sprawy (s.2 - s.4 w dwóch pierwszych akapitach) oraz polemiki z zasadnością zarzutów Spółki rozpoznanych przez WSA (s. 4 od akapitu trzeciego - s. 5 akapit pierwszy). Autor skargi kasacyjnej tą część rozważań konkluduje twierdzeniami, że zalecenia wynikające z wyroku WSA z dnia 20 września 2020 r. zostały wzięte przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ, a przyznanie Spółce wsparcia finansowego byłoby niezgodne z regulacjami zawierającymi określenie warunków pomocy (s. 5, akapit drugi i trzeci skargi kasacyjnej). W dwóch ostatnich akapitach skargi kasacyjnej sformułowano stanowisko dotyczące błędnego, zdaniem jej autora, przyjęciu przez WSA "w przedmiocie podpisania zaskarżonej czynności przez osobę nieuprawnioną" oraz podniesiono, iż "uzasadnienie przedmiotowego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, albowiem z jednej strony sąd uznaje czynność Marszałka (...) za bezskuteczną a z drugiej twierdzi (uzasadnienie na str. 9), że zaskarżona czynność była tylko projektem czynności, a nie czynnością Marszałka". Przedstawiona zawartość skargi kasacyjnej spowodowała - jak już wskazano - niemożność merytorycznego jej rozpoznania. Jakkolwiek bowiem w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. - czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 - to Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).