I GSK 97/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 414/22 w sprawie ze skargi R. A. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w przedmiocie przyznania płatności na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 20 października 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 414/22 oddalił skargę R. A. (dalej "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2022r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej i wypłaty premii zalesieniowej na rok 2016. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. A. od decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji z o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej oraz decyzji o wypłacie premii zalesieniowej w pomniejszonej wysokości na rok 2016: 1) uchylił zaskarżoną decyzję, 2) zasądził od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz R. A. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Następnie Dyrektor ARiMR wydał zaskarżoną obecnie decyzję z [...] czerwca 2022 r. Organ odwoławczy uznał w uzasadnieniu prawidłowość ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez Kierownika BP. Ocenił, że argumenty podniesione przez stronę w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Podał, że Kierownik BP decyzją z [...] września 2021 r. poprawnie zmienił wysokość premii zalesieniowej począwszy od 2016 r. na kwotę 9.652,60 zł. Podkreślił, że wydaną decyzją pomoc na zalesienie została przyznana do powierzchni 8,00 ha i taka też powierzchnia objęta jest zobowiązaniem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Kierownik BP zasadnie zastosował § 2 ww. rozporządzenia zmieniającego. Zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia zmieniającego, premia zalesieniowa w przypadku gruntów kwalifikujących się do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 z dnia 2013.12.20), dalej rozporządzenie 1307/2013, wyniosła 1.190,00 zł. Organ następnie wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 8,00 ha, natomiast powierzchnia kwalifikująca się zgodnie z ww. rozporządzeniem wyniosła 7,66 ha. Do takiej też powierzchni zostały przyznane płatności JPO_L. Przedstawił wyliczenie premii zalesieniowej: 7,66 ha x i 190 zł = 9.115,40 zł (gdzie 190 zł to stawka płatności określona w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmieniającego). Dyrektor ARiMR podsumowując stwierdził, że Kierownik BP zasadnie zmienił kwotę wysokości premii zalesieniowej stronie, gdyż producent spełnił warunki określone w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013. Następnie skarżący wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem z 20 października 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 414/22 ja oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Nie został on podważony w skardze. Przeciwnie to skarżący sprzeciwiał się dalszemu prowadzeniu postępowania dowodowego. Jego sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego został uwzględniony przez sąd. Tym rozstrzygnięciem jest również związany Sąd rozpoznający tę sprawę. A zatem brak jest podstaw do kontestowania wyników kontroli administracyjnej. Jej rezultaty zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom strony, pomoc na zalesienie została przyznana do powierzchni 8 ha. A zatem nie została ona zmniejszona w stosunku do złożonego wniosku. Natomiast zróżnicowana jest stawka premii zalesieniowej. To zróżnicowanie wynika ze statusu gruntów, na których zostało dokonane zalesianie. W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził ponowną kontrolę spornej powierzchni. W raporcie z 19 kwietnia 2019 r. powierzchnię zalesienia ustalono na poziomie 8,00 ha. Przy czym została ustalona powierzchnia zalesienia 7,76 ha na gruntach kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Natomiast na powierzchni 0,34 ha zostało wykonane zalesienie, ale są to grunty niekwalifikujące się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W sprawie ustalono, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 8,00 ha. Natomiast przy ustaleniu stawki premii na zalesienie uwzględniono pomiary, z których wynikało, że do jednolitej płatności obszarowej, w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powierzchnia wyniosła 7,66 ha. Do takiej też powierzchni zostały przyznane płatności JPO_L. Natomiast stawka wyższa 1.580 zł/ha, odnośnie gruntów niekwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, odnosi się do działki 0,34 ha. W konsekwencji organ poprawnie ustalił stan faktyczny. I w rezultacie prawidłowo wyliczył i ustalił wysokość premii za zalesienie. Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2022 roku w sprawie o sygn. akt: I SA/Ol 414/22 w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 2) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych w sprawie polegających na bezpodstawnym pominięciu oraz ogólnej i pobieżnej analizie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, nie doliczenie wokoło zalesień 3 metrów (strefy buforowej lasu) wzorem nadleśnictwa, gdyż rozrośnięty las uniemożliwia wykorzystanie w tej części gruntu, a co za tym idzie pomniejszenie obszaru do którego przysługuje płatność, 3) art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonego orzeczenia celem umożliwienia przeprowadzenia ponownej inspekcji terenowej gruntu, w sytuacji gdy stanowiska zarówno organu jak i skarżącego są odmienne, a co wydaje się zasadne wobec stwierdzonych w toku postępowania rozbieżności w zakresie powierzchni nieruchomości, a co pozwoli wyczerpująco uzupełnić materiał dowodowy, W związku z powyższymi zarzutami wniósł o: 1) przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, 2) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie do ponownego rozpoznania, ewentualnie 3) w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, na podstawie art. 188 p.p.s.a., 4) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 pkt 2 p.p.s.a. - zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu poniesionych przez niego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych, o ile nie zostanie przedłożony spis kosztów, 5) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa niedostrzeżenie przez autora skargi kasacyjnej, że wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku WSA dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Innymi słowy Sąd I instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie dokonuje oceny prawidłowości ich zastosowania przez organ. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czego rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera. Zwrócić też należy uwagę, że - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy (pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej), lecz bada, czy przyjęty do rozpoznania sprawy został przez organ ustalony w sposób prawidłowy. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołane tam stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 k.p.a. Według art. 21 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1371 ze zm.), dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich" do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 21 ust. 2 tej ustawy zawarto regulacje inne, niż te w k.p.a. W postępowaniach, o których mowa organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przepisy art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności. W związku z powyższym Sąd I instancji nie miał nawet możliwości naruszenia ww. przepisów k.p.a. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawie, choć z uwzględnieniem regulacji szczególnej z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Stosownie do jego treści, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Regulacja ta wprowadza zasadę otwartego katalogu środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, zasadę równej mocy środków dowodowych (z uwzględnieniem art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz wprowadza zgodność z prawem jako granicę dopuszczalności wykorzystywania środków dowodowych. Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił naruszenia powołanego art. 75 § 1 k.p.a., z tego względu zarzut ten nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustosunkowując się w następnej kolejności do stanowiska skarżącego kasacyjnie jakoby w stanie faktycznym sprawy zachodziła potrzeba przeprowadzenia oględzin, w sytuacji gdy stanowiska zarówno organu jak i skarżącego są odmienne, i wobec stwierdzonych w toku postępowania rozbieżności w zakresie powierzchni nieruchomości, pozwoliłoby to wyczerpująco uzupełnić materiał dowodowy, stwierdzić trzeba, że jest ono błędne. W świetle art. 85 § 1 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny, nie budzi wątpliwości, iż oględziny nieruchomości nie są obligatoryjną czynnością organu prowadzącego postępowanie administracyjne. O potrzebie przeprowadzenia dowodu z oględzin decyduje organ, a nie subiektywne przekonanie strony o takiej potrzebie. Zauważyć trzeba, że materiał dowodowy, którym organ dysponował w tej sprawie był wystarczający do podjęcia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. Należy również zaznaczyć, że podniesione w tej sprawie zarzuty procesowe wskazują jedynie na istniejące – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy. Niezależnie od przedstawionego powyżej stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia wymóg wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawet nie podjęto próby wykazania, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, NSA stwierdził, że sposób, w jaki skonstruowano oraz uzasadniono zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie daje podstaw do uznania, że skarżąca kasacyjnie skutecznie podważyła stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd I instancji – jako prawidłowo ustalony przez organ – za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.