I GSK 967/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 907/23 w sprawie ze skargi S. w R. na czynność Zarządu Powiatu Nowosądeckiego w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Zarządu Powiatu Nowosądeckiego; 3. zasądza od Zarządu Powiatu Nowosądeckiego na rzecz S. w R. 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 18 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 907/23 oddalił skargę S. w R. (dalej: stowarzyszenie lub skarżąca) na czynność Zarządu Powiatu Nowosądeckiego (dalej: Zarząd lub organ) w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za sierpień 2023 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca złożyła do Zarządu informację o faktycznej liczbie wychowanków za miesiąc lipiec 2023 r. i planowanej liczbie na miesiąc sierpień 2023 r. w celu wypłaty dotacji za sierpień 2023 r. w związku z prowadzeniem D. w R. Stowarzyszenie, po odmowie przyznania i wypłaty dotacji, wniosło do WSA skargę na czynność Zarządu. Wniesiono w niej o: - stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem Stowarzyszenia w zakresie odmowy przyznania i wypłaty dotacji za sierpień 2023 r.; - uznanie uprawnienia Stowarzyszenia do wypłaty na jego rzecz nieprzyznanej w sierpniu 2023 r. dotacji wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, liczonymi zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1400, ze zm.; dalej: u.f.z.o.) tj. do wypłaty dotacji w prawidłowej wysokości (stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a.); - zasądzenie zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa przez adwokata, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości. Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że w czasie feryjnym dzieci i młodzież, przebywające w domach wczasów dziecięcych, wykonują spoczywający na nich obowiązek nauki, lecz nie kształcą się w wówczas w rozumieniu § 71 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 30 marca 2023 r. w sprawie niektórych publicznych placówek systemu oświaty (Dz. U. z 2023 r. poz. 651; dalej: rozporządzenie z 2023 r.) w zw. z § 1 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie organizacji roku szkolnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1211, dalej: rozporządzenie w sprawie organizacji roku szkolnego). Brak zatem faktycznego kształcenia w okresie feryjnym, powoduje, że dzieciom i młodzieży nie przysługuje w tym czasie status wychowanka, o którym mowa w § 73 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. i art. 29 ust. u.f.z.o., lecz przysługuje im status uczestnika pobytu w domu wczasów dziecięcych. Wychowankami domu wczasów dziecięcym są bowiem dzieci i młodzież przebywające w tym domu, w celu, o którym mowa w § 71 ust.1 rozporządzenia z 2023 r., kształcenia lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych. Jedynie zatem uczęszczanie na określonego rodzaju zajęcia dydaktyczno-wychowawcze w szkole, w której realizowany jest obowiązek szkolny, przesądza o uzyskaniu przez dane dziecko i młodzieży statusu wychowanka domu wczasów dziecięcych w rozumieniu § 73 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. Nie można zatem utożsamiać organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży z odrębnymi od instytucjonalnych, a więc szkolnych, form działalności dydaktyczno-wychowawczej określonych w art. 109 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900; dalej: u.p.o.). Zajęcia dydaktyczno-wychowawcze mogą być prowadzone w wymiarze instytucjonalnym jedynie w ścisłym okresie regulowanym przepisami rozporządzenia w sprawie organizacji roku szkolnego, uwzględniającym w szczególności terminy rozpoczynania i kończenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a także przerw świątecznych i ferii szkolnych. W czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, dzieci i młodzież mogą korzystać z wypoczynku. Jest to więc zorganizowana i uregulowana w przepisach prawa forma pobytu w domach wczasów dziecięcych w czasie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Zdaniem WSA w przedmiotowym okresie – sierpień 2023 r., który jest wolny od zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a zatem zajęć w rozumieniu art. 109 u.p.o., nie może odbywać się proces kształcenia dzieci i młodzieży, w rozumieniu § 71 ust.1 rozporządzenia z 2023 r. Poza okresem zajęć dydaktyczno-wychowawczych, domy wczasów dziecięcych mogą prowadzić dalej swoją działalność, wypełniając nałożone na nich zadania w § 72 rozporządzenia z 2023 r. W obecnym stanie prawnym, działalność ta, w czasie gdy nie odbywa się kształcenie, może być prowadzona na zasadach działalności komercyjnej, a dzieci mogą przebywać w tych placówkach w celu odpoczynku o którym mowa w art. 92a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2020 r. poz. 1327 ze zm.; dalej: u.s.o.) i następne. W ocenie Sądu I instancji nie traci charakteru pobytu w ramach wypoczynku zdefiniowanego w art. 92a ust. 1 u.s.o. pobyt dzieci i młodzieży, który nie został zgłoszony w wykonaniu obowiązku określonego w art. 92d tej ustawy. Dla określenia rodzaju pobytu znaczenia ma przede wszystkim to, czy został on zorganizowany w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, a więc czy spełnia cel wynikający z powołanego art. 92a ust. 1 u.s.o. Za tym poglądem przemawia także ustanowiony przez ustawodawcę mechanizm sankcji karnej za organizowanie wypoczynku bez zgłoszenia (zob. art. 96a u.s.o.). Wypoczynkiem jest zatem pobyt poza zajęciami dydaktyczno-wychowawczymi, których możliwy czas trwania został określony przepisami. Sąd I instancji wskazał też, że domy wczasów dziecięcych, oprócz kształcenia w przedstawionym rozumieniu w trakcie roku szkolnego, mogą przyjmować dzieci i młodzież w ramach wypoczynku oraz krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, inne niż dom wczasów dziecięcych. Pobyt podczas wypoczynku oraz wycieczek jest jednak wyłączony z dotowania, o którym mowa w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082 ze zm., dalej: u.f.z.o.). Rozróżnienie polega ponadto na tym, że wypoczynek może być organizowany w czasie wolnym od zajęć dydaktyczno-wychowawczych, a wycieczki – w trakcie ich trwania. W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie, iż organ ma obowiązek wypłaty comiesięcznych kwot dotacji bez możliwości weryfikowania podstaw do ich wypłaty, prowadziłoby do zniweczenia prawnego obowiązku wydatkowania środków publicznych w sposób legalny, celowy i gospodarny, z czym nie mielibyśmy do czynienia w razie dokonania wypłaty poszczególnych części dotacji przy świadomości organu dotującego, że dotacja w tej części nie jest należna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie, w której zaskarżyło orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: Naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, tj.: 1) art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. w zw. z art. 70 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że warunki udziału władz publicznych w finansowaniu działalności niepublicznych domów wczasów dziecięcych (dalej: DWD), które ma uregulować ustawa, może determinować akt rangi podustawowej, w postaci rozporządzenia z 2023 r. choć nie jest to materia delegowana organowi upoważnionemu do jego wydania, skutkiem czego było pozbawienie skarżącą prawa do dotacji; 2) § 71 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. - poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że podstawowym celem funkcjonowania domów wczasów dziecięcych jako placówek jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci i młodzieży lub uzupełnianie tego kształcenia w istocie wyłącznie w formach szkolnych oraz w czasie trwania zajęć w roku szkolnym; 3) § 73 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. - poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na przyjęciu, że sam fakt przebywania przez dzieci i młodzież w domu wczasów dziecięcych w czasie ferii letnich (odpowiednio w czasie ferii zimowych lub przerw w nauce) jest równoważny z korzystaniem z pobytu w DWD w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o.; 4) tytuł rozdziału 5, art. 19, 20, 35 i 109 u.p.o. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do kwestii, które nie pozostawały w żadnym prawnie relewantnym związku zarówno z działalnością DWD jako tzw. placówki nieferyjnej (prowadzącej działalność przez cały rok szkolny), jak i podstawą prawną ubiegania się przez skarżąc a o dotację, tj. art. 29 ust. 2 u.f.z.o.; 5) § 3 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 1 i § 2 rozporządzenia w sprawie organizacji roku szkolnego w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 6 u.p.o. i w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do zagadnień, które wykraczają poza materię przekazaną do uregulowania w rozporządzeniu; 6) § 76 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wychowanek DWD w związku z tym przepisem musi w czasie pobytu w placówce uczestniczyć w zajęciach szkolnych, gdy tymczasem chodzi tu jedynie o instrumentalną gwarancję realizacji obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki w czasie zajęć w roku szkolnym, a skutkiem tego było niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do kwestii wykraczających poza hipotezę normy prawnej; 7) § 77 rozporządzenia z 2023 r. - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że choć DWD prowadzi działalność przez cały rok szkolny i w jego organizacji pracy nie przewiduje się ferii szkolnych, to organizowanie i prowadzenie kształcenia lub jego wspieranie i uzupełnianie "poza okresem faktycznych zajęć szkolnych", co odpowiada celom i zadaniom wyznaczonym przez § 71 rozporządzenia z 2023 r., nie mieści się w zakresie objętym dotowaniem na podstawie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 19 w zw. z art. 21 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie zaskarżonego kasacyjnie wyroku z udziałem sędziego WSA Bogusława Wolasa, z którego udziałem WSA w Krakowie orzekł postanowieniem z 31.03.2023 r., I SA/Kr 1093/22 (uchylonym przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 8.12.2023 r., I GSK 1347/23), przez co tenże sędzia zademonstrował z góry swoje negatywne stanowisko co do istoty sprawy i nie był zdolny do bezstronnego osądzenia kolejnej sprawy tej samej skarżącej w tożsamych okolicznościach, a więc powinien był, nawet bez wniosku strony, złożyć oświadczenie o wyłączeniu i wstrzymać się od udziału w rozpoznaniu sprawy. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Alternatywnie wniesiono o orzeczenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności organu i uznanie, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. uprawnienia strony skarżącej do wypłaty na jej rzecz dotacji za miesiąc sierpień 2023 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych obliczonymi na podstawie art. 48 ust. 1 u.f.z.o. W obu przypadkach wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem procesowym z 7 listopada 2024 r. stowarzyszenie zrzekło się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżące stowarzyszenie zrzekło się rozprawy, a organ nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadny jest zarzut o charakterze procesowym. W jego ramach skarżący kasacyjnie twierdzi, że sprawa została rozpoznana z udziałem sędziego, który wydał postanowienie z 31 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Kr 1093/22 (uchylone przez NSA), co skutkowało tym, że nie był on zdolny do bezstronnego osądzenia kolejnej sprawy tego samego skarżącego w tożsamych okolicznościach. Zgodnie z art. 19 p.p.s.a. niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazywane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności nie stanowią żadnej z określonych art. 19 p.p.s.a. przesłanek wyłączenia sędziego od orzekania w tej sprawie. Przesłanki wyłączenia sędziego nie może stanowić okoliczność, że sędzia brał udział w rozpoznawaniu innych spraw skarżącego wyrażając przy tym określone poglądy prawne. Wykonywanie przez sędziów funkcji orzeczniczych - które z mocy regulacji konstytucyjnych (art. 184 Konstytucji RP) i ustawowych (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych) w przypadku sędziów sądów administracyjnych polega na kontroli zgodności z prawem działalności administracji - zawsze wiąże się z określoną oceną prawną tychże działań organów administracji publicznej, a więc wyrażeniem konkretnego poglądu prawnego w danej sprawie. Przyjęcie, że sędzia podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy tylko z tego względu, że dokonał oceny prawnej w innych sprawach - nawet między tymi samymi stronami postępowania - byłoby naruszeniem zasady niezawisłości sędziowskiej i prowadziłoby do paraliżu sądownictwa, gdyż z istoty sądowego rozstrzygania spraw wynika, że przynajmniej dla jednej ze stron postępowania określone orzeczenie sądowe lub wyrażony w nim pogląd jest niekorzystne, co uprawniałoby tę niezadowoloną z rozstrzygnięcia stronę do żądania wyłączenia sędziego, który ją podjął od rozpoznania każdej kolejnej sprawy, w której występowałby ten sam lub zbliżony problem prawny (v. np.: wyrok NSA z 11 sierpnia 2022 r., I GSK 2754/18; por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2015 r., II GZ 339/10). Wobec tego ustalenia bezskuteczny jest zarzut naruszenia art. 21 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny za częściowo niezasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że pojęcie "wychowanka", na którego zgodnie z art. 29 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczna placówka otrzymuje dotację, nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, natomiast na gruncie języka potocznego pojęcie to jest semantycznie wieloznaczne i niedookreślone. Z tych względów wybór jednego z możliwych znaczeń ustalonych w drodze dyrektyw wykładni językowej wymagał potwierdzenia i zharmonizowania z wynikiem wykładni systemowej. Dlatego zasadnie Sąd I instancji odwołał się do przepisów rozporządzenia z 2023 r. Jakkolwiek z drugiej strony, WSA - w ramach szeroko przez siebie rozumianej wykładni systemowej - sięgnął do przepisów, które nie powinny być stosowane i wykładane w niniejszej sprawie. Chodzi tu głównie o skupienie się przez Sąd I instancji na pojęciu "kształcenia" i na tej podstawie uwzględnienie przepisów, które dotyczą obowiązku szkolnego, organizacji roku szkolnego itd. Jeśli chodzi o definicję "wychowanka" to lektura treści art. 123 ust. 1 pkt 1 u.p.o. (Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia rodzaje i szczegółowe zasady działania placówek publicznych, o których mowa w art. 2 pkt 3, 7 i 8) może prima facie sugerować, że dokonano przekroczenia upoważnienia ustawowego. Jednakże zauważyć należy, że w myśl brzmienia powołanego wyżej upoważnienia ustawowego, Minister miał określić zasady funkcjonowania m.in. domów wczasów dziecięcych (DWD). W tych ramach mieści się treść § 71 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r., w której określone zostały zasadnicze cele funkcjonowania DWD, czyli kształcenie lub wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia, cele te zaś determinują merytoryczną możliwość uznania za wychowanka, o którym mowa w § 73 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. Przechodząc do pozostałych zarzutów prawa materialnego, wskazać należy, że uwzględnienie istoty sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, dotyczącego przyznania dotacji oświatowej w okresie letnich wakacji oraz komplementarny ich charakter, uzasadniało ich łączne rozpoznanie. Jak wynika z art. 29 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczne placówki, o których mowa w art. 2 pkt 7 i 8 u.p.o., otrzymują na każdego wychowanka dotację z budżetu powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu. W art. 29 ust. 2 u.f.z.o. przewidziano, że wysokość dotacji, o której mowa w ust. 1, dla niepublicznych placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, będących domami wczasów dziecięcych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 u.p.o. jest ustalana jako iloczyn kwoty przewidzianej na takiego wychowanka w części oświatowej subwencji ogólnej dla powiatu oraz liczby dni pobytu tego wychowanka w tej placówce pomniejszonej o jeden dzień i podzielonej przez liczbę dni w roku budżetowym. W sprawie niespornym jest, że prowadzony przez S. w R., jest niepubliczną placówką edukacyjną, o której mowa w tych przepisach, czyli stowarzyszenie uprawnione jest, po spełnieniu warunków przewidzianych przepisami prawa do otrzymania dotacji. Sposób przekazania dotacji został przewidziany w art. 34 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 u.p.o., lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Zgodnie z art. 34 ust. 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m.in. w art. 29, są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 u.p.o. Z art. 29 ust. 1 u.f.z.o. wynika, że dotacja oświatowa jest wypłacana na wychowanka. Warunkiem wypłaty dotacji jest zatem wykazanie w deklaracji osób rzeczywiście będących wychowankami DWD. W art. 29 ust. 2 u.f.z.o. wskazano, że dotacja ta przyznawana jest na wychowanka przebywającego w DWD, a funkcjonowanie takiego domu zostało zdefiniowane w przepisach rozporządzenia z 2023 r., które wydane zostało na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 u.p.o. Jak wynika z § 71 rozporządzenia z 2023 r., dom wczasów dziecięcych jest placówką przeznaczoną do okresowego pobytu dzieci i młodzieży w celu organizowania i prowadzenia kształcenia dzieci i młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia, połączonego z jednoczesnym wspieraniem ich fizycznego i psychicznego rozwoju oraz wzmocnieniem ogólnej kondycji psychofizycznej i kształtowaniem zachowań prozdrowotnych, z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych (ust. 1). Dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność dla uczniów szkół podstawowych dla dzieci i młodzieży, liceów ogólnokształcących dla dzieci i młodzieży, techników, branżowych szkół I stopnia oraz szkół specjalnych przysposabiających do pracy (ust. 2). Pojęcie "wychowanka" - wobec przytoczonej treści § 71 (a w szczególności jego ust. 1) rozporządzenia z 2023 r. - zostało zdefiniowane w § 73 ust. 1 tegoż rozporządzenia, w którym wskazano, że wychowankami domu wczasów dziecięcych są dzieci i młodzież przebywający w domu wczasów dziecięcych w celu, o którym mowa w § 71 ust. 1, niekorzystający z pobytu w domu wczasów dziecięcych w ramach: 1) wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o.; 2) krajoznawstwa i turystyki, organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż dom wczasów dziecięcych, w którym przebywają. Okres pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych nie może być krótszy niż 5 dni i dłuższy niż 12 tygodni. Do liczby dni pobytu wychowanka w domu wczasów dziecięcych wlicza się dzień przyjazdu i dzień wyjazdu wychowanka. (ust. 2). Z przytoczonej definicji DWD nie wynika, aby placówka taka nie mogła działać także w okresach wakacji lub ferii. Dla otrzymania dotacji warunkiem koniecznym jest, aby w placówce była realizowana działalność o której mowa w § 71 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. Funkcjonowanie domów wczasów dziecięcych także w okresach wakacyjnych lub ferii potwierdza dyspozycja § 77 rozporządzenia z 2023 r., w którym wyraźnie przewidziano, że dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy, akcentując jednocześnie, że w organizacji pracy domu wczasów dziecięcych nie przewiduje się ferii szkolnych. Oznacza to, że realizacja zadań, dla których powołano DWD trwa przez cały rok. Świadczy o tym zwrot normatywny "prowadzi działalność", który to powinien być odnoszony do takiej działalności dla której utworzono DWD, czyli działalności przewidzianej w § 71 ust. 1 rozporządzenia MEN. Przepis § 77 rozporządzenia z 2023 r. wyraźnie akcentuje, że realizacja zadań, dla których przewidziano utworzenie DWD nie jest ograniczona jedynie do okresu roku szkolnego, lecz wykracza poza jego ramy. Podstawowym celem utworzenia DWD, zgodnie z § 71 rozporządzenia z 2023 r., jest organizowanie i prowadzenie kształcenia dzieci lub młodzieży lub wspierania i uzupełniania tego kształcenia. Przewidziano zatem dwa obszary zadań dla realizacji których funkcjonują DWD. Pierwszym z nich jest organizowanie i prowadzenie kształcenia, zaś drugim - wspieranie i uzupełnianie tego kształcenia. W przepisie tym mamy do czynienia z alternatywą zwykłą (o czym świadczy użyty spójnik "lub"). To zaś oznacza, że prowadzone w DWD zajęcia będą realizowały cel, dla którego zostały powołane i tym samym będzie im przysługiwała dotacja, jeżeli będzie realizowany co najmniej jeden obszar, o którym mowa w powyższym przepisie. Wystarczającym będzie wobec tego, że w DWD prowadzone będą zajęcia mające na celu wspieranie i uzupełnianie kształcenia. Prowadzenie zajęć w tym obszarze nie jest uzależnione od trwania roku szkolnego. Każdy uczeń może skorzystać z takiej formy dokształcania w dowolnie wybranym przez siebie terminie (bądź wybranym przez rodziców). Nie wymaga szerszego uzasadnienia, gdyż jest oczywistym, że brak jest zakazu uzupełniania swojej wiedzy poza rokiem szkolnym. Jeżeli jakiś uczeń ma uzupełnić swoje kształcenie w okresie wakacji lub ferii, czyli w czasie wolnym od zajęć szkolnych może to uczynić, zaś DWD swoją ofertą umożliwiają takie działanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oba te cele, tj. zarówno kształcenie (jego organizowanie i prowadzenie), jak też wspieranie i uzupełnianie kształcenia, podlegają dotowaniu w myśl art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Nie do zaakceptowania jest ocena Sądu I instancji sprowadzająca się do tego, że przysługiwanie statusu wychowanka w rozumieniu § 73 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. niezbędne jest powiązanie pobytu z zorganizowaną przez przepisy formą kształcenia, które odbywa się podczas zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Przemawia za tym także uwzględnienie treści zawartych w § 76 ww. aktu, gdzie wskazano na realizację obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki przez właśnie wychowanków DWD, które to obowiązki wpisują się w formalnie ustalony proces kształcenia (realizację zajęć dydaktyczno-wychowawczych), ale zasadniczo nie będą obejmować drugiego z celów, jakim jest wspieranie i uzupełnianie kształcenia. Przesłanką pozytywną uznania dzieci i młodzieży za "wychowanków" w rozumieniu przepisu § 73 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. jest przebywanie w DWD w jednym z celów określonym w § 71 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. Jeżeli zatem cele te są realizowane, przebywające w DWD dzieci i młodzież będzie uznana za "wychowanków". Jednocześnie w punktach 1 i 2 omawianego przepisu wskazano na dwie przesłanki negatywne, które nie pozwalają uznać takich osób za "wychowanków", co z kolei skutkować będzie nieprzysługiwaniem dotacji na takie dzieci i młodzież. Pierwszą z nich jest pobyt w DWD w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o. Drugą zaś, przebywanie w ramach krajoznawstwa i turystyki organizowanych przez publiczne i niepubliczne szkoły i placówki, do których uczęszczają, inne niż DWD, w którym przebywają. Wyłączenia te korespondują i są konsekwencją określonych w § 71 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. celów funkcjonowania takich placówek. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że w sprawie zaistniała pierwsza z przesłanek negatywnych, która uniemożliwia wypłatę dotacji. W tym zakresie WSA skonstatował, że "zamiarem prawodawcy (...) było pozostawienie poza obszarem dotowanym wszelkich pobytów wakacyjnych niezwiązanych w ujęciu konwencjonalnym, a zatem zinstytucjonalizowanym i przymusowym, będących pobytami, podczas których nie jest realizowany obowiązek szkolny i nauki przejawiający się w uczęszczaniu na zajęcia dydaktyczno-wychowawcze" (s. 22 zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia). Stanowisko takie nie uwzględnia wyżej zaprezentowanej wykładni systemowej przepisów rozporządzenia z 2023 r. Wskazania także wymaga, że definicja "wypoczynku" zawarta została w art. 92a ust. 1 u.s.o., w którym wskazano, że ilekroć jest mowa o wypoczynku należy przez to rozumieć wypoczynek organizowany dla dzieci i młodzieży w celach rekreacyjnych lub regeneracji sił fizycznych i psychicznych, połączony ze szkoleniem lub pogłębianiem wiedzy, rozwijaniem zainteresowań, uzdolnień lub kompetencji społecznych dzieci i młodzieży, trwający nieprzerwanie co najmniej 2 dni, w czasie ferii letnich i zimowych oraz wiosennej i zimowej przerwy świątecznej, w kraju lub za granicą, w szczególności w formie kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku. Jedynie na tym przepisie skupił się organ i a priori uznał, że sam pobyt w DWD w okresie wakacji stanowi w istocie wypoczynek dzieci i młodzieży, a zatem uczniowie przebywający w domu wczasów dziecięcych w tym okresie nie mogą być subwencjonowani i dotowani jako wychowankowie tego domu. Stwierdzenie takie wyraźnie wskazuje na przyjęcie poglądu, że w okresie wakacji lub ferii, uczniowie nie mogą się kształcić, bądź też uzupełniać swojego kształcenia. Jak już zostało to wcześniej wskazane, pogląd taki jest błędny. Przede wszystkim jednak błędne było ograniczenie się jedynie do definicji wypoczynku przewidzianej w art. 92a ust. 1 u.s.o., pomijając dalsze regulacje odnoszące się do "wypoczynku", zaś przede wszystkim warunki jakie muszą być spełnione aby pobyt uczniów mógł zostać za taki wypoczynek uznany, co zostało uregulowane w dalszych przepisach tej ustawy, tj. art. 92b -92t. Podkreślić należy, że w § 73 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2023 r., znalazło się wyraźne odesłanie do wypoczynku o którym mowa w art. 92a-92t u.s.o., nie zaś jedynie do art. 92a ust. 1. Oznacza to, że jedynie w przypadku, gdy spełnione będą przesłanki wskazane w tych przepisach, będzie można uznać, że mamy do czynienia z "wypoczynkiem", co uzasadnia odmowę wypłaty dotacji. Nie ma w tym miejscu konieczności powoływania wszystkich warunków, które muszą zostać spełnione, aby można było mówić o wypoczynku, uregulowanym powyższymi przepisami. Przepisy je określające są znacznie rozbudowane i zawierają szczegółowe dane, które organizator wypoczynku jest zobowiązany spełnić. Wskazać jedynie można, że wypoczynek, trwający powyżej trzech dni musi być zgłoszony właściwemu kuratorowi oświaty (art. 92d u.s.o.), czy też powinna zostać założona karta kwalifikacyjna (art. 92k u.s.o.). Pobyt dzieci i młodzieży w DWD nie może być z założenia uznany za wypoczynek w rozumieniu wyżej powołanych przepisów u.s.o. wyłącznie z tego względu, że dzieci i młodzież przebywają w DWD w okresie wakacyjnym. Odmowa przyznania dotacji może nastąpić jedynie wówczas, gdyby organ ustalił, że stowarzyszenie udostępnia swój obiekt, ewentualnie pracowników, celem zapewnienia wypoczynku w rozumieniu art. 92a – 92t u.s.o. (niewystarczające jest jedynie powołanie się na art. 92a ust. 1), dla osób przebywających w DWD. A zatem organ nie mógł odmówić wypłaty dotacji opierając się jedynie na z góry przyjętym, aczkolwiek błędnym założeniu, że w czasie wakacji, uczniowie mogą jedynie wypoczywać i tym samym nie mogą być realizowane cele, dla których utworzone zostały DWD. Z tych wszystkich powodów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądów zaprezentowanych w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 1 w zw. z art. 146 § 1 oraz art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).