I GSK 958/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Bk 83/23 w sprawie ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 16 stycznia 2023 r. nr SKO.450/13/2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 maja 2023 r., I SA/Bk 83/23 oddalił skargę S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 16 stycznia 2023 r. nr SKO.450/13/2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. S. Z. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się "Uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. Autor skargi kasacyjnej wniósł także o wstrzymanie wykonania decyzji przez organ, a w razie odmowy organu wstrzymania wykonania decyzji - wnoszę o wstrzymanie decyzji przez Sąd, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 252 ust. 1 pkt 1 ufp w zw. z art. 35 ufzo poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie wynagrodzenia dla organu prowadzącego, będącego jednocześnie dyrektorem przedszkola – S. Z., podczas gdy: • beneficjent dotacji w momencie przekazania środków staje się ich dysponentem we własnym imieniu i na własny rachunek, a w konsekwencji nabywa te środki, jak również przeznacza je na bieżące potrzeby placówki - w tym m. in. na wynagrodzenie dyrektora; • zakres i nakład pracy p. S. Z. jako dyrektora przedszkola nie został przez Sąd kwestionowany (vide: strona 8 i 11 wyroku), zatem zgodnie z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych - wynagrodzenie dyrektora mogło być rozliczone z przyznanej dotacji; • myli się Sąd, twierdząc, że wynagrodzenie ustalone ryczałtem (w wysokości 3.500 zł do maja 2020 r. i 4.000 zł od czerwca 2020 r.) nie zostało należycie udokumentowane (vide noty księgowe), ą także, że wynagrodzenie to należy się wyłącznie w przypadku, gdy wyraźnie w treści przep.su wyroi, »ono możliwość rozliczenia z dotacji wynagrodzenia z tytułu sprawowania funkcji dyrektora m.in. przedszkola • noty księgowe - które mogą stanowić dowód wydatkowania na wynagrodzenie dyrektora - zostały przedstawione oraz uargumentowane przez Skarżącego w toku postępowania; nie można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że budzą one wątpliwość w zakresie ich przyporządkowania z wynagrodzeniem należnym dyrektorowi, albowiem zawierają odpowiedni opis (Z. S. wynagrodzenie), zaś w przypadku not księgowych o pozycji 131 i 88, które przyjęły tytuł "Niepubliczne Przedszkole [...]" wskazać należy, że dyrektor (p. S. Z.) jest jednocześnie organem prowadzącym, a co za tym idzie - oczywistym jest, że skoro organ prowadzący jest jednocześnie dyrektorem, to wskazanie takiego tytułu noty księgowej ("wynagrodzenie") wskazuje na wynagrodzenie dla osoby kierującej placówką tj. dyrektora przedszkola, a nadto - Skarżący wskazywał te kwoty jako wynagrodzenie dla dyrektora. b) art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (dalej: "ufp") w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27.10.2017 r, o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: "ufzo’’) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem w zakresie wydatków w wysokości 244,77 zł przeznaczonych na zakup kwiatów na pożegnanie księdza, na opłacenie usługi wykonania aktualizacji operatu szacunkowego, opłacenie odsetek za nieterminowane regulowanie rachunków za energię elektryczną i wywóz nieczystości - Skarżący podtrzymuje w tym zakresie swoje stanowisko wskazując, że wydatki te nie są wyłączone z katalogu zawartego w przepisie art. 35 ust. 1 ufzo. 2. naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanej decyzji, rozstrzygnięciu okoliczności nieudowodnionych na niekorzyść strony (co dotyczy w szczególności okoliczności zakwestionowania wynagrodzenia S. Z. z tytułu pełnienia funkcji dyrektora a tym samym uznania rozliczenia wynagrodzenia z dotacji jako nieprawidłowego); nadto poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, w szczególności poprzez uznanie, że przedłożone przez stronę dokumenty, w tym skrócone wydruki księgi przychodów i rozchodów z okresu marzec- sierpień 2020 r., nie stanowią dowodu dokonania wydatku na wynagrodzenie dyrektora przedszkola będącego jednocześnie organem prowadzącym, a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie, której to oceny dokonano wybiórczo; - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa; - art. 107 § 3 w zw. z art. k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (zwłaszcza w zakresie wydatków w kwocie 244,77 zł). Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 19 maja 2023 r., I SA/Bk 83/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży. Burmistrz S. dokonał kontroli sposobu wykorzystania dotacji przekazanej w 2020 r. z budżetu Gminy S. Niepublicznemu Przedszkolu [...] w S. Kontrola dotyczyła sprawdzenia zgodności danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, w informacjach miesięcznych oraz rocznym rozliczeniu dotacji z danymi zawartymi w ewidencji księgowej prowadzonej przez przedszkole i dokumentach finansowych, potwierdzających wykorzystanie dotacji na pokrycie wydatków przedszkola, określonych w ustawie o finasowaniu zadań oświatowych, w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Ustalono, że prowadzący przedszkole otrzymał w 2020 r. z budżetu gminy dotację oświatową w wysokości 395.405,07 złotych. 348.283,92 złotych wydatkował na wynagrodzenia pracowników przedszkola oraz 65.109,80 złotych na pozostałe wydatki. Burmistrz S. zakwestionował wydatki w wysokości 254,67 złotych oraz 22.500 złotych i w wystąpieniu pokontrolnym z 7 kwietnia 2021 r. wezwał do zwrotu na rachunek budżetu gminy 4.766,02 złotych. Następnie, pismem z 2 czerwca 2021 r. Burmistrz S. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej ustalenia dotacji przypadającej do zwrotu. Decyzją z 22 listopada 2022 r., Burmistrz S. określił kwotę dotacji otrzymanej z budżetu Gminy S. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 22.744,77 złotych wraz z odsetkami. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji publicznej. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa; art. 8 kpa; art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokonując oceny legalności decyzji ostatecznej stwierdził, że decyzja ostateczna spełnia wymogi z art. 107 § 1 i 3 kpa. Decyzja ostateczna spełnia te wymogi, kiedy zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 1 kpa, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6) oraz konieczne elementy uzasadnienia. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Tym samym, nawet stwierdzone przez Sąd I instancji inne naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 kpa) nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dokonując skutecznej oceny legalności decyzji ostatecznej nie naruszył art. 107 § 3 kpa akceptując jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył przepisów art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, oraz art. 8 kpa. Zgodnie z art. 8 § 1 i 2 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Kasator nie wskazał w zarzucie żadnej z tych jednostek redakcyjnych art. 8 kpa, jak również nie uzasadnił na czym polegało naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w postępowaniu, w którym mają zastosowanie szczególne zasady procedowania. Podnosząc zarzut naruszenia wskazanych przepisów kpa kasator nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu postępowania sądowoadministracyjnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Według art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży narusza art. 80 kpa formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Należy podkreślić, że Burmistrz S. trzykrotnie prowadził postępowanie dowodowe w tej sprawie. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 7 kpa, 77 § 1 kpa należy wskazać, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem zostało wszczęte z tego powodu, że prowadzący przedszkole po otrzymaniu wezwania z 7 kwietnia 2021 r. nie zwrócił w terminie 15 dni na rachunek budżetu gminy 4.766,02 złotych, tj. kwoty wyliczonej, jako nadwyżka poniesionych wydatków przedszkola ponad dotację przekazaną - 17.988,65 złotych. Wcześniej, w trakcie kontroli zakwestionowano wydatki w wysokości 254,67 złotych nie będące wydatkami na realizację zadań placówek wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki oraz wydatek poniesiony na wypłatę wynagrodzenia dyrektorowi przedszkola udokumentowany notami księgowymi w łącznej wysokości 22.500 złotych. Prowadzący przedszkole otrzymał protokół kontroli i wniósł zastrzeżenia, następnie otrzymał wystąpienie pokontrolne, w którym odniesiono się do zastrzeżeń. W wystąpieniu pokontrolnym z 7 kwietnia 2021 r. burmistrz zalecił skarżącemu dyrektorowi przedszkola, aby w terminie 15 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego zwrócił na rachunek budżetu gminy 4.766,02 złotych z tytułu niezasadnie rozliczonej dotacji. W trakcie kontroli dyrektor przedszkola przedłożył faktury, rachunki i paragony, skrócone wydruki księgi przychodów i rozchodów oraz noty księgowe dokumentujące poniesione wydatki. Przepis art. 7 kpa wyraża zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." Z kolei, według art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji z uwzględnieniem regulacji z art. 67 ust. 1 ufp: "Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.)." Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zawiera regulacje dotyczące należności, o których mowa w art. 60. Zgodnie z art. 60 pkt 1) tej ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Według art. 61 ust. 1 pkt 4) tej ustawy, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są: w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Z kolei, według art. 252 ust. 1 pkt 1) ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dokonując niepodważonych przez kasatora ustaleń faktycznych w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży przed wydaniem decyzji określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi miało obowiązek najpierw ustalenia, czy udzielona dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Ustalając, że zaistniała ta przesłanka organ odwoławczy był obowiązany określić kwotę dotacji podlegającą zwrotowi. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych. Następnie działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży ustaliło prawidłowo kwotę podlegającą zwrotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył prawa materialnego akceptując jego zastosowanie do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Należy podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalenie i pogląd organu administracji publicznej, że część dotacji nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem: dotacje (...) są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na cele wskazane w art. 35 ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Zgodnie z art. 5 ufzo, przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych przez organ prowadzący, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Status jednostek organizacyjnych systemu oświaty, prowadzonych przez podmioty niepubliczne – osoby fizyczne lub osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego nie jest określony przez przepisy ustawy o finansach publicznych o formach organizacyjno-prawnych finansów publicznych. Nie jest zatem możliwe nadanie przedszkolom prowadzonym przez wskazane podmioty formy jednostki budżetowej. Takie przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki nie mogą funkcjonować jako jednostki budżetowe lub inne formy organizacyjno-prawne sektora finansów publicznych. Nie wykonują one budżetów ustalanych według przepisów o finansach publicznych, osoba zaś prowadząca szkołę lub placówkę samodzielnie ustala reguły, na jakich podległa jej jednostka organizacyjna ma być finansowana i na jakich wydatkuje się przydzielone jej środki. Osoba prowadząca jest zobowiązana zapewnić zgodność określonych przez siebie reguł gospodarowania z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zwłaszcza dotyczącymi zasad rozliczania otrzymanych dotacji. Otrzymujący dotacje (beneficjenci) to niesamorządowe przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki publiczne, a nie osoby prowadzące te jednostki organizacyjne. Brak pełnej, organizacyjnej samodzielności (osobowości prawnej) szkół i placówek nieprowadzonych przez publiczne osoby prawne powoduje, że osoba prowadząca decyduje o ich istotnych sprawach oraz ponosi odpowiedzialność za gospodarcze aspekty ich funkcjonowania. Z tych powodów, beneficjentem i stroną stosunku prawnofinansowego jest osoba prowadząca, która ponosi całość odpowiedzialności prawnej za prawidłowość prowadzonej gospodarki finansowej. Do odrębnych przepisów, które ma uwzględnić osoba prowadząca przy określaniu zasad gospodarki finansowej należy ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości według której, jednostki obowiązane są stosować przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową i finansową oraz wynik finansowy. Z tych przepisów wynika, że przy rozliczaniu otrzymanej dotacji na osobie prowadzącej ciąży obowiązek wykazania posiadaną dokumentacją, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem; pobrana należnie i nie w nadmiernej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił szczegółowo swoje stanowisko, co do prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie w zakresie wydatków w wysokości 244,77 złotych przeznaczonych na zakup kwiatów na pożegnanie księdza, na opłacenie usługi wykonania aktualizacji operatu szacunkowego, opłacenie odsetek za nieterminowane regulowanie rachunków za energię elektryczną i wywóz nieczystości. Sąd I instancji w sposób jasny i czytelny przedstawił ocenę dotyczącą zasadniczego spornego zagadnienia w tej sprawie, tj. wadliwego udokumentowania i braku uzasadnienia dla zróżnicowania wydatków poniesionych na wynagrodzenie dyrektora. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjne w pkt 1) a) i b) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1) ufp "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie (...)." Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz jej uzasadnieniu prawnym, w którym wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.