I GSK 951/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Po 853/23 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 11 października 2023 r. nr 1020/23/2023 w przedmiocie pomocy finansowej dla producenta rolnego, któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. S. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę 377 zł (trzysta siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA, sąd) wyrokiem z 14 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Po 853/23 oddalił skargę L.S. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR) z 11 października 2023 r. nr 1020/23/2023 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd wskazał, że zgodnie z § 13zw ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.; dalej: rozporządzenie) – w 2023 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6 [na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi, rynków rolnych i przetwórstwa produktów rolnych], producentowi rolnemu: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia 2022/2472; 3) któremu zagraża utrata płynności finansowej w związku z zakłóceniami na rynku rolnym spowodowanymi agresją Federacji Rosyjskiej wobec Ukrainy; 3a) który dokonał sprzedaży pszenicy lub gryki podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu zbożami, skupu lub przetwórstwa zbóż, jak również podmiotom skupującym zboża w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą w okresie od dnia 15 kwietnia 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r.; 4) który złożył w 2022 r. wniosek o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z § 13zw ust. 1a rozporządzenia – pomocy, o której mowa w ust. 1, nie przyznaje się producentowi rolnemu będącemu jednocześnie podmiotem skupującym zboża w związku z prowadzoną przez ten podmiot produkcją zwierzęcą w odniesieniu do sprzedaży danego rodzaju zbóż, które zostały zakupione przez ten podmiot. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438; dalej: ustawa o ARiMR) – jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Stosownie do art. 10a ust. 1a ustawy o ARiMR w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z art. 10a ust. 1b ustawy o ARiMR – strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Mając na uwadze powyższe przepisy WSA wskazał, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wprowadzone istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują na obowiązek aktywnego uczestnictwa w postępowaniu przez wnioskodawcę, w tym przedstawienia dowodów. Odnosząc to do realiów kontrolowanej sprawy, sąd wskazał, że skarżąca nie wykazała w stosownym terminie istnienia warunków niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie pomocy, o jakich mowa w przywołanym przepisie § 13zw ust. 1a rozporządzenia. W ocenie WSA organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca 31 marca 2023 r. zakupiła zboże (pszenicę konsumpcyjną), co dokumentuje to faktura nr 1/03/2023 i że nastąpiło to w związku z prowadzoną przez skarżącą produkcją zwierzęcą. Bezsporne było bowiem, że tego rodzaju produkcję skarżąca prowadzi, a mimo podniesienia w odwołaniu, że zakupiła pszenicę z przeznaczeniem na siew nie udowodniła tej okoliczności. Skoro zaś następnie ten sam rodzaj zboża (pszenica) został sprzedany, brak było podstaw do przyznania pomocy. Przy czym nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, że zakupiono pszenicę konsumpcyjną, a sprzedano pszenicę paszową, gdyż § 13zw ust. 1a rozporządzenia stanowi jedynie o zakupie i sprzedaży tego samego rodzaju zboża. Skargę kasacyjną od wyroku złożyła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 134 § 1, art. 153, art. 170, art. 171 ppsa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na nierozpoznaniu przez sąd istoty sprawy, błędne ustalenie stanu faktycznego; 2. art. 3 § 1 i § 3 ppsa polegające na tym, że sąd w sposób niewłaściwej kontroli organu błędnie stwierdził, że ocena sytuacji faktycznej i prawnej niniejszej sprawy dokonana przez organ została dokonana w sposób prawidłowy nienaruszający prawo; 3. art. 3 § 1 i § 3 ppsa polegające na tym, że sąd w sposób niewłaściwej kontroli organu błędnie stwierdził, że w sprawie zaszła przesłanka do umorzenia postępowania w związku z brakiem złożenia wniosku w okresie użytkowania obiektu; 4. art. 141 § 4 ppsa polegające na tym, że sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze w zakresie interpretacji zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 września 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 i 77 kpa poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; 2. § 13zw ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 września 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez jego błędne zastosowanie. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie wyroku WSA w całości i uwzględnienie pierwotnej skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz zasądzenie kosztów postępowania; ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Ponadto działając na podstawie art. 133 pasa w zw. z art. 106 przeprowadzenie dowodu z oświadczenia nabywcy o odbiorze towaru objętego unieważnionym zgłoszeniem celnym. Dyrektor ARiMR – reprezentowany przez radcę prawną – w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Należy podkreślić że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 ppsa, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18; orzeczenie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Z art. 176 ppsa wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wskazane w § 1 pkt 2 tego przepisu elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej są niezależne. Każda zatem tego typu skarga powinna zawierać stosowne uzasadnienie postawionych w niej zarzutów względem zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Brak zaś takiego uzasadnienia oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom przewidzianym na gruncie art. 176 § 1 pkt 2 ppsa (p. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz do art. 176 ppsa (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019 r.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wniesiona skarga kasacyjna opisanych wymogów nie spełnia. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że autorka skargi kasacyjnej w jej treści zamieściła elementy, które w ogóle nie dotyczą sprawy będącej przedmiotem rozpoznania. Wskazała bowiem, w punkcie I.3 petitum skargi kasacyjnej, że "w sprawie zaszła przesłanka do umorzenia postępowania w związku z brakiem złożenia wniosku w okresie użytkowania obiektu", wniosła o "uwzględnienie pierwotnej skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny", a także zażądała przeprowadzeniu dowodu "z oświadczenia nabywcy o odbiorze towaru objętego unieważnionym zgłoszeniem celnym". Poza tym prawie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały nieprawidłowo skonstruowane. W punkcie I petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i § 3, art. 134 § 1, art. 153, art. 170, art. 171 ppsa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na nierozpoznaniu przez sąd istoty sprawy, błędne ustalenie stanu faktycznego. Nie jest to zarzut zasadny głównie z tej przyczyny, że – wbrew ocenie skarżącej – WSA rozpoznał istotę sprawy dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR w przedmiocie odmowy przyznania wnioskowej przez skarżącą pomocy finansowej z powodu nie spełniania warunków z § 13zw ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Nie można więc uznać, że WSA nie wywiązał się z obowiązku kontroli organu administracji publicznej (art. 3 § 1 ppsa) czy też nie dokonał kontroli zaskarżonej sprawy w całokształcie (art. 134 § 1 ppsa). Niezrozumiałe jest zarzucenie naruszenia przez WSA art. 3 § 3 ppsa, który to przepis w sprawie nie miał zastosowania. Sąd dokonał bowiem kontroli sprawy ze skargi na decyzję (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa), a § 3 tego artykułu dotyczy spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Podobnie nie wiadomo dlaczego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 153, art. 170 i art. 171 ppsa, który to przepisy dotyczą zawiązania oceną prawną (art. 153 ppsa), zakresu związania (art. 170 ppsa) oraz powagi rzeczy osądzonej (art. 171 ppsa). Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa polegające na tym, że sąd nie odniósł się do zarzutu skargi w zakresie interpretacji zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 września 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przede wszystkim wskazać należy, że ww. rozporządzenie zmieniające – na które powołuje się skarżąca – w ogóle nie dotyczy przepisu, którym zajmował się WSA i które stanowiło podstawę odmowy przyznania pomocy, tj. § 13zw ust. 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Omawiany przepis został dodany mocą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 maja 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Tego typu niestaranność sporządzenia zarzutu wyklucza możliwość dokonania kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie ma uprawnień do korekty zarzutów skargi kasacyjnej. Powyższe odnosi się także do zarzutu sformułowanego w punkcie II.2 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca zarzuciła w nim naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Pomijając to, że nie są to przepisy materialne, jak wskazano w skardze kasacyjnej, to zauważyć należy, że WSA wyraźnie wskazał, iż – zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR – przepisy m.in. art. 7 i art. 77 § 1 kpa są w przedmiotowym postępowaniu wyłączone. Jednocześnie zarzutu naruszenia art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR skarga kasacyjnie nie zawiera. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena prawna i faktyczna WSA jest prawidłowa, zaś sam fakt, że sąd doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżąca kasacyjnie, nie może być poczytywane w kategoriach naruszania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego (377 zł) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).