I GSK 945/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1432/18 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 15 czerwca 2018 r., nr PB/33/18 w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 0. 1. oddala skargę kasacyjną; 0. 2. zasądza od M. B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1432/18 oddalił skargę M. B. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: organ) z dnia 15 czerwca 2018 r. nr PB/33/18 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wyrażające się w oddaleniu skargi, pomimo uzasadnionych zarzutów w niej podniesionych a wskazujących na naruszenie przez Dyrektora przepisów prawa procesowego i prawa materialnego przy jednoczesnym braku wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi na skutek pominięcia jej zarzutów, co mogło mieć bezpośredni wpływ na istotę rozstrzygnięcia; 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności w zakresie zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., art. 79a § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. L 181, s. 48) co mogło mieć istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, gdyż uchybienie to nie pozwala na prawidłową ocenę instancyjną skarżonego wyroku i poznanie motywów, którymi kierował się WSA; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015 r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew poprzez niezastosowanie go w sprawie i nie uznanie, że ilość zadrzewienia wykryta na działkach skarżącego mieści się w granicach przewidzianych w rozporządzeniu, co skutkowało oddaleniem skargi podczas gdy zastosowanie tego przepisu prawa mogłoby prowadzić do ograniczenia (wyłączenia) zakresu obowiązku skarżącego do zwrotu nienależnie pobranych środków; W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów. Ze względu na wagę i charakter jako pierwszy rozpoznano zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, który dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności zarzutu naruszenia art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., art. 79a § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 19 ust. 1 rozporządzenie delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Sąd I instancji rozpoznając sprawę odniósł się do stawianych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie WSA dokonał analizy prawidłowości ustaleń organu w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, co znalazło stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku. I tak, WSA wskazał m.in. (zob. s. 7 uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku), że skarżący kwestionował weryfikację powierzchni działek dokonaną w oparciu o zdjęcia satelitarne wykonane w dniach 23 kwietnia, 2 i 3 maja oraz 7 lipca 2015 r., stąd też przeprowadzono dowody dodatkowe, w tym i te o przeprowadzenie których wnioskował skarżący. W dalszej kolejności Sąd I instancji przedstawił szczegółowy przebieg weryfikacji powierzchni działek z wskazaniem dowodów oraz wnioskami z nimi płynącymi. Odniósł się przy tym do uzyskanych przez organ informacji ze zaktualizowanej ortofotomapy, która potwierdzała ustaloną powierzchnię kwalifikującą się do uzyskania płatności za 2015 r. w kontekście ustaleń organów na podstawie materiału fotograficznego wykonanego w dniu 5 kwietnia 2017 r. w trakcie weryfikacji terenowej powierzchni PEG, w ramach której stwierdzono liczne zaniedbania oraz brak użytkowania na części deklarowanych przez skarżącego gruntów, a także tereny częściowo zadrzewione o zagęszczeniu uniemożliwiającym prowadzenie działalności rolniczej, jak i zakrzaczone w tym wieloletnią suchą roślinność wskazującą na brak podejmowania jakichkolwiek czynności agrotechnicznych bądź wypasu zwierząt także w roku 2015. Sąd I instancji odniósł się także (zob. s. 7 uzasadnienia) do dowodów przedstawionych przez skarżącego (zdjęć z 8 maja 2018 r.), jak i oświadczeń świadków z dnia 7 maja 2018 r. (z których nie wynikał jaki był zakres użytkowania rolniczego na działkach skarżącego) wskazując że są one nieprzekonujące wobec obrazu działek przedstawionego na zdjęciach lotniczych. Z obrazu tego wynika, że część powierzchni była trwale wyłączona z użytkowania. Wyrażając swoją ocenę w sprawie przeprowadzenia postępowania dowodowego WSA stwierdził, że organ wywiązał się z obowiązku należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, prawidłowo powołał i zacytował przepisy, które miały zastosowanie w sprawie. W szczególności obszernie uzasadnił zasady wyznaczania powierzchni ewidencyjno-gospodarczej działek z uwzględnieniem ortofotomapy jako instrumentu weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Wbrew twierdzeniom skargi prawidłowo odniósł się też do zarzutów odwołania. Stąd też w toku postępowania organ II instancji nie naruszył żadnego z przepisów k.p.a. wskazanych w skardze w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 79a, art. 140 k.p.a. Skarżący podnosił skardze do sądu administracyjnego, że w sprawie zastosowanie ma art. 19a ust. 1 ww. rozporządzenia, a nie art. 19 ust. 1. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zauważyć, że art. 19a ust. 1 ww. rozporządzenia dotyczy spraw odnoszących się do wniosków o płatność składanych od roku 2016, rozpoznawana zaś sprawa dotyczyła wniosku z roku 2015 (a zatem zastosowanie znajdował art. 19 ust. 1 rozporządzenia 640/2014). W kontekście powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skarżącego kasacyjnie wyartykułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej za niesłuszne. WSA nie miał bowiem obowiązku odnosić się do każdej szczegółowej kwestii odrębnie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że z uzasadnienia tych zarzutów wynika także, że skarżący kwestionuje prawidłowość ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego będącego podstawą zaskarżonej decyzji. W świetle wskazanych na początku wymogów stawianych skardze kasacyjnej kwestie te nie mogły zostać rozpoznane wobec braku wyartykułowania adekwatnego w tym zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Niezależnie od jego wadliwości formalnej (która jednak nie była tego rodzaju aby uniemożliwiała jego rozpoznanie), Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przywołany § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi określa maksymalne zagęszczenie drzew, o którym mowa w art. 9 ust. 3 akapit pierwszy lit. b) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014. Sam zaś art. 9 ust. 3 rozporządzenia 640/2014 formułuje dwa warunki zakwalifikowania obszaru będącego działką rolną zawierającą rozrzucone drzewa, które muszą być spełnione łącznie, mianowicie: działalność rolniczą można prowadzić w podobny sposób jak na działkach bez drzew położonych na tym samym obszarze (lit. a) oraz liczba drzew na kwalifikujący się hektar nie przekracza maksymalnego zagęszczenia (lit. b). Skoro zatem w sprawie nie podważono ustalenia, że na spornym obszarze występował kompleks drzew, który ograniczał działalność rolniczą, a zatem nie była spełniona przesłanka istnienia "rozrzuconych drzew" oraz warunek możliwości prowadzenia działalności rolniczej w podobny sposób jak na działkach bez drzew, tym samym nie było potrzeby zliczania drzew i ustalania ich zagęszczenia (warunek z lit b). Brak ziszczenia się zarówno przesłanki "rozrzuconych drzew" na działce rolnej, jak też brak jednego z warunków (w rozpoznawanej sprawie – warunku określonego w art. 9 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 640/2014) powoduje bezprzedmiotowość badania zaistnienia kolejnego warunku, a zatem stosowania § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, bowiem ustalone warunki muszą być spełnione łącznie. Dotychczasowe ustalenia determinują uznanie jako niezasadnych zarzutów naruszenia art. 151 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. WSA nie naruszył zatem art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę, ani art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).