I GSK 942/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2233/19 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 października 2019 r. nr 18/PRKM-ODK/CE/2019/ARiMR w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w związku z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka 1. oddala skargą kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A Sp. z o.o. w D. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2233/19 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w D. uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 października 2019 r. nr 18/PRKM-ODK/CE/2019/ARiMR oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2019 r., nr 6/61808/OR15/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem złożonym w dniu 28 lipca 2017 r. spółka A wystąpiła o przyznanie pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Poznaniu przyznał wnioskowaną pomoc do zakupu 22 sztuk jałówek hodowlanych ras mlecznych w łącznej wysokości 66 000,00 zł. W dniu 11 kwietnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę w siedzibie stada. W raporcie z czynności kontrolnych wskazano m.in., że pod adresem siedziby stada zarejestrowana jest również siedziba innego producenta, zaś jałówki, do których przyznana została pomoc były zakupione ze stada znajdującego się pod tym samym adresem. Pismem z dnia 12 lipca 2019 r. zawiadomiono spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, a następnie decyzją Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2019 r. ustalono skarżącej kwotę nienależnie pobranych środków finansowych w ramach przyznanej pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych w wysokości 66.000,00 zł. Biorąc pod uwagę ustalone okoliczności Dyrektor Oddziału uznał, że w sprawie nie doszło do zrealizowania celu, dla którego ustanowiony był mechanizm. W konsekwencji, powołując się na art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.UE.L.1995.312.1; zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95"), Dyrektor Oddziału orzekł o zwrocie pobranych środków finansowych. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, Prezes ARiMR decyzją z dnia 7 października 2019 r., którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu osiągnięcia korzyści w postaci pomocy finansowej w formie refundacji kosztów zakupu jałówek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2019 r. uznał, że działające w sprawie organy nie ustaliły jednak w sposób należyty i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji opierając się na niepełnym materiale dowodowym, wyprowadziły z niego wnioski, których nie sposób uznać za wystarczające do wydania decyzji o zwrocie, naruszając tym samym prawo materialne, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mechanizm tzw. sprzedaży krzyżowych dotyczy 2 sztuk jałówek, które urodziły się w stadzie skarżącej, a następnie zostały sprzedane B Sp. z o.o. (w dniu 2 października 2015 r. oraz w dniu 9 marca 2016 r.), po czym zostały odkupione przez skarżącą w dniu 24 lipca 2017 r. Natomiast brak jest dowodów na to, że pozostałe 20 sztuk jałówek zakupionych przez spółkę było przedmiotem tego rodzaju mechanizmu. Sąd zalecił, aby rozpoznając sprawę ponownie organ wziął pod uwagę przedstawione stanowisko, zgromadził niezbędny materiał dowodowy i dokonał ustalenia jej rzeczywistego stanu faktycznego. W zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń organ podejmie stosowne działania w adekwatnym trybie. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie lub jego zmianę poprzez oddalenie skargi beneficjentki w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 przez jego błędną wykładnię w wyniku której uznano, że w sprawie nie doszło do stworzenia przez spółkę A sztucznych warunków bowiem nie został wykazany w toku postępowania wyjaśniającego przez organy Agencji element subiektywny oraz obiektywny dający podstawę do stwierdzenia stworzenia przez spółkę w sposób sztuczny warunków niezbędnych dla otrzymania wsparcia podczas, gdy w sprawie zostało wykazane przez organy ARiMR istnienie elementu obiektywnego tj. braku realizacji przez wnioskodawczynię celu niniejszego mechanizmu wsparcia oraz elementu subiektywnego poprzez wskazanie na powiązania kapitałowe oraz osobowe pomiędzy beneficjentką, a spółką B, korzystanie przy prowadzeniu działalności gospodarczej przez Beneficjentkę z infrastruktury ww. spółki oraz prowadzenie przez A Sp. z o.o. wraz z B Sp. z o.o., choć w formie odrębnych podmiotów gospodarczych, pod tym samym adresem tożsamej działalności polegającej m.in. na chowie i hodowli bydła, co potwierdza, że zakup w dniu 24 lipca 2017 r. jałówek przez Spółkę od B Sp. z o.o. zmierzał jedynie jako operacja finansowa powiązanych ze sobą podmiotów gospodarczych, do otrzymania wsparcia w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych, udzielanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz.U. z 2017 r. poz. 499, z późn. zm.), wobec powyższego zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w przedmiotowej sprawie było prawidłowe i zasadne; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z motywami rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 z dnia 8 września 2016 r. przez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą cel wsparcia nie wynika z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613 i motywów do tego rozporządzenia a skarżąca nie miała świadomości konieczności jego realizacji w zakresie zasad wynikających z uczestnictwa w mechanizmie podczas gdy już z literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/1613 wynika, że środki przyjmowane przez państwa członkowskie służą wsparciu producentów mleka lub rolników w innych sektorach hodowlanych, którzy podejmują co najmniej jedno z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie działań mających na celu wzmocnienie stabilności gospodarczej ich gospodarstw oraz przyczynienie się do stabilizacji rynku i jako jedno z tych działań ww. przepis wymienia w pkt. f) wdrażanie systemów jakości lub projektów mających na celu propagowanie jakości i wartości dodanej a Beneficjentka ubiegając się o przyznanie pomocy oświadczyła, iż zapoznała się oraz zobowiązała się do przestrzegania "Warunków udzielenia pomocy w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych". Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 3 § 1 i p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie dokonanych przez organy ARiMR ustaleń stanu faktycznego i niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego, który w ocenie sądu nie dawał podstaw do ustalenia wobec spółki kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na stworzenie przez ww. podmiot sztucznych warunków podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że ustalenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego w zakresie korzystania przy prowadzeniu działalności gospodarczej przez spółkę z infrastruktury należącej do podmiotu od którego nabyła w dniu 24 lipca 2017 r. jałówki zgłoszone do otrzymania wsparcia, jak również fakt prowadzenia działalności o tożsamym zakresie pod tym samym adresem przez A Sp. z o.o. wraz z B Sp. z o.o. oraz wykazane powiązania kapitałowe oraz osobowe pomiędzy podmiotami uzasadniały zastosowanie art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy beneficjent uzyskał wsparcie w postaci refundacji zakupu jałówek, w następstwie stworzenia prowadzącego do tego mechanizmu sztucznych warunków, stąd środki pobrane przez niego z tego tytułu uznać należy za pobrane nienależnie. Odnosząc się merytorycznie do tego zagadnienia wskazać należy, że pomiędzy skarżącą, a spółką z o.o. B zachodzą powiązania natury ekonomicznej i personalnej. Niemniej jednak prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że nie można jedynie na tej podstawie przyjmować, że spółki te stworzyły sztuczne warunki w rozumieniu przepisów art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 4 rozporządzenia nr 2988/95. Konieczne jest bowiem wykazanie zarówno przesłanki subiektywnej, jak i obiektywnej, co powinno się odbyć na podstawie materiału dowodowego, którego zgromadzenie spoczywa przede wszystkim na organie. Okoliczności istotne dla sprawy – w kontekście stworzenia sztucznych warunków (element subiektywny) – powinny stanowić zaś ustalone w odniesieniu do działań podejmowanych przez spółkę w okresie, w którym starała się ona o przyznanie pomocy i pomoc tę ostatecznie otrzymała. Prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym organ powinien ustalić, czy przed wystąpieniem z wnioskiem o pomoc skarżąca była producentem mleka i czy posiadała własne stado (a jeśli tak to od kiedy), a także czy dokonywała już wówczas transakcji, których skutkiem byłoby przemieszczenie zwierząt pomiędzy jej stadem, a stadem należącym do B sp. z o.o., celem wykazania zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi spółkami na etapie występowania o pomoc. Decydujące znaczenie w tym zakresie powinny mieć dane zawarte w rejestrze producentów, a także w systemie Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt. Rejestr ten zawiera bowiem numery kolejnych siedzib stad, w których zwierzę gospodarskie przebywało, a w przypadku jego przemieszczenia należy wprowadzić w rejestrze informacje m. in. o przyczynie przemieszczenia oraz datę przemieszczenia z siedziby stada lub do siedziby stada oraz numery tych siedzib stad. Informacje były kluczowe dla przyjęcia, czy nastąpiło faktyczne przemieszczenie jałówek i czy w sprawie doszło do wskazywanego przez Komisję Europejską zjawiska "sprzedaży krzyżowych", które stało się źródłem krajowych kontroli prowadzonych przez organy Agencji w stadach beneficjentów mechanizmu "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych". W rozpatrywanej sprawie, tego rodzaju sytuacja dotyczyła 2 sztuk jałówek, które urodziły się w stadzie skarżącej, a następnie zostały sprzedane B Sp. z o.o. (w dniu 2 października 2015 r. oraz w dniu 9 marca 2016 r.), po czym zostały odkupione przez skarżącą w dniu 24 lipca 2017 r. W tym zakresie organy zgromadziły w aktach administracyjnych dowody w postaci wydruków ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, które potwierdzają zdarzenia urodzenia, a także kupna i sprzedaży (karty 92 i 99 akt administracyjnych). Przy czym zaznaczyć należy, że o ile dowodzi to zaistnienia przesłanki obiektywnej poprzez niezrealizowanie celów podśrodka (nie wzrosła jakość bydła w stadzie, nie zmieniło się zagrożenie epizootyczne), to nie świadczy samo w sobie o zmowie spółek zawiązanej na etapie wnioskowania o pomoc, skoro jałówki zostały pierwotnie sprzedane przez spółkę przed podaniem do publicznej wiadomości krajowych regulacji odnoszących się do mechanizmu "Pomoc w formie refundacji kosztów zakupu jałówek hodowlanych ras mlecznych". Natomiast brak jest dowodów na to, że pozostałe 20 sztuk jałówek zakupionych przez spółkę było objętych mechanizmem sprzedaży krzyżowej. W najnowszym orzecznictwie TSUE (m. in. wyrok TSUE z 7 kwietnia 2022 r. w sprawie C-176/20) wskazuje się, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt. I GSK 2767/18, publ. www.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy brak było podstaw do przyjęcia, że skoro stado skarżącej spółki A oraz stado B sp. z o.o. posiadały ten sam adres, to były one utrzymywane bez ich fizycznego rozdzielenia. Istniejące powiązania ekonomiczne i osobowe, nie świadczą o tym, że stado należące do jednego producenta, należy również do drugiego, czy też, że stada obu spółek stanowią w istocie jedno stado. W szczególności nie dowodzi tego ani okoliczność posiadania udziałów jednej spółki w drugiej, czy też zawarte między nimi umowy cywilnoprawne. Nawet jeśli skarżąca korzysta z infrastruktury należącej do B sp. z o.o., to nie potwierdza to jeszcze, że stada należące do tych dwóch spółek były fizycznie połączone. Organy ARiMR nie przedstawiły dowodów na to, że również B sp. z o.o. działała z zamiarem stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania przez skarżącą wyłącznie korzyści finansowej ze środków unijnych, a więc aby doszło do zmowy obu spółek w okresie wystąpienia z wnioskiem o pomoc, co zostało prawidłowo ocenione w ramach zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji. Odnosząc się, z kolei do elementu obiektywnego należy stwierdzić, że ocena osiągniecia celu, o którym mowa w art. 1 lit. f rozporządzenia nr 2016/1613, powinna nastąpić również z uwzględnieniem stanu faktycznego stwierdzonego w dacie kontroli, skoro chodzi o ocenę sytuacji stada skarżącej po uzyskaniu pomocy. Niemniej dla zbadania osiągnięcia celu konieczne staje się porównanie tego stanu ze stanem, w jakim znajdowało się stado spółki przed uzyskaniem pomocy, czego organ nie dokonał. Nie można przy tym zaaprobować działania polegającego na dyskredytowaniu dowodów przedstawianych przez skarżącą z argumentacją, że nie dokumentują one sytuacji gospodarstwa sprzed i po uczestnictwie w mechanizmie, gdy tymczasem sam organ opiera się wyłącznie na ustaleniach z kontroli dokonanej w 2019 r., nie wykazując przy tym, jak przedstawiała się sytuacja skarżącej przed uzyskaniem wsparcia i czy wpłynęła ona na wartość stada oraz sytuację ekonomiczną spółki jako producenta mleka. Jednym z warunków przyznania pomocy był zakup tylko takich jałówek, które posiadały świadectwa pochodzenia i urodzonych w stadach objętych oceną wartości użytkowej bydła, a zatem wprowadzenie tego rodzaju zwierząt do stada realizowało wymagany cel. Z tej perspektywy nie można odmówić racji argumentom skarżącej, że przez wprowadzenie do swojego stada wartościowego materiału hodowlanego o znanym pochodzeniu i wartości handlowej nastąpiło zwiększenie konkurencyjności jej gospodarstwa oraz wzmocnienie sytuacji ekonomicznej. Dodać należy, że o ile ciężar dowodowy spełnienia warunków do przyznania pomocy spoczywa na potencjalnym jej beneficjencie, to w sytuacji, gdy organ zmierza do odzyskania pomocy na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 na nim spoczywa ciężar wykazania, że ziściły się określone tam przesłanki. Organ nie może przy tym ciężaru dowodowego przerzucać na stronę, tak by dowodziła ona, że zrealizowała zarówno cel mechanizmu, jak też by wykazała, że w istocie nie działała w sztucznych warunkach i to wyłącznie w celu uzyskania pomocy unijnej. Przeprowadzając ustalenia w sprawie, w szczególności w zakresie elementów istotnych z punktu widzenia zaistnienia subiektywnego elementu mechanizmu sztucznych płatności, organ pominął okoliczność, jaką stanowi data wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. U. poz. 1328). Skoro bowiem zarzucono beneficjentowi podejmowanie działań mających na celu stworzenie sztucznych warunków do uzyskania wsparcia, którego przyznanie nie byłoby możliwe bez nich, to brak wzięcia pod uwagę daty wejścia w życie podstaw prawnych przyznania pomocy, w odniesieniu do dat dokonywania najpierw sprzedaży, a następnie odkupywania jałówek, stanowi istotny mankament stanowiska organu, także w zakresie postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku tego Sądu z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 275/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, co powinno również zostać uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organy ARiMR. W tym stanie rzeczy za pozbawione uzasadnionej podstawy należało uznać zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/1613 oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, jaki i zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci art. 3 § 1 i p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).