I GSK 941/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 640/21 w sprawie ze skargi I. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 16 września 2021 r. nr 9013-2021-002578 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 640/21, oddalił skargę I. N. (skarżąca kasacyjnie) na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (organ) z dnia 16 września 2021 r., nr 9013-2021-002578 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także stosowne orzeczenie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: 1. materialno-prawnej normy art. 4 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 - poprzez niezgodne z wyraźną treścią tego przepisu zakwalifikowanie jako jednego gospodarstwa rolnego gruntów pozostających tak faktycznie, jak i prawnie w zarządzie innych podmiotów; 2. art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, jak również art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, poprzez ich niewłaściwą wykładnię na skutek przyjęcia implicite przez Sąd I Instancji, że normy te mogą znaleźć zastosowanie jako prawna podstawa odmowy przyznania stronie wnioskowanej przez nią płatności, pomimo obiektywnych okoliczności świadczących o braku wystąpienia elementu subiektywnego, o którym mowa w pkt. pkt. 43 uzasadnienia Wyroku Trybunału Sprawiedliwości (szósta izba) z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C 434/12; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez WSA norm postępowania sądowo-administracyjnego, polegające na: 3. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. - poprzez brak dostrzeżenia przez WSA naruszenia przez organ norm prawa materialnego wymienionych w pkt 1 i 2 niniejszej skargi kasacyjnej, tj. art. 4 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, a także normy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, polegającego na nieuwzględnieniu przez organ obiektywnego, nadanego przez w/w normę ustawy znaczenia prawnego faktu ujawnienia w KRS zmian w umowach spółek NX. N. sp. j. NY. N. sp. j. oraz NZ. N. sp. j., które nastąpiły w latach 2010-2011, co miało bezpośredni wpływ na błędne uznanie, że skarżąca I. N. w dniu składania wniosku o przyznanie płatności ONW PROW 2014-2020 na rok 2020 pozostawała jakoby podmiotem powiązanym z w/w spółkami również wnioskującymi w tymże roku 2020 o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - które to naruszenie miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania sądowo-administracyjnego; 4. niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ: - art. 77 § 1 w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. polegającego na braku dogłębnego rozpatrzenia i tym samym nadania właściwego znaczenia prawnego obiektywnym dowodom w postaci ujawnionych w KRS informacji o dokonanych w określonym czasie ZMIANACH umów spółek wskazanych przez organ, równoznacznych z brakiem zaistnienia podstaw do stwierdzenia w sprawie subiektywnego elementu przesłanki stwierdzenia sztucznych warunków w rozumieniu zastosowanych przepisów prawa materialnego w odniesieniu do wniosku skarżącej o płatności "bezpośrednie" na rok 2020, który był przedmiotem sprawy; - art. 80 k.p.a. - polegającego na bezpodstawnym uznaniu za dowiedzione przez organ zaistnienia prawem wymaganych przesłanek zastosowania wskazanej jako podstawa prawna decyzji normy art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich jak również art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., w tym w szczególności tzw. elementu subiektywnego (w związku z ciążącym na organie ciężarem dowodowym w zakresie podnoszonego przez organ zarzutu złożenia przez stronę wniosku o przyznanie pomocy formalnie prawidłowego, lecz będącego zdaniem organu rezultatem uprzedniego stworzenia sztucznych warunków, umożliwiających procedowanie wniosku). Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 20 stycznia 2022 r., I SA/Ke 640/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach. W dniu 15 czerwca 2020 r. I. N. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2020.W przedmiotowym wniosku strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej do działek rolnych o łącznej powierzchni 147,94 ha. w tym powierzchnia 93.34 ha gruntów, które zostały zalesione w ramach spraw inicjowanych wnioskami o przyznanie pomocy na zalesianie w latach 2009-2012. Zaliczkę na poczet powyższych płatności za 2020 rok w wysokości 86 987,31 zł przekazano na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów 4 listopada 2020 r. Decyzją z 8 czerwca 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach odmówił I. N. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Rozstrzygnięciem z 16 września 2021 r. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ w sprawie zostały stworzone "sztuczne warunki" w celu uzyskania korzyści sprzecznymi z celami wsparcia. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Według art. 176 pkt 2) p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez kasatora, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów, ponieważ podniesiony w pkt I. 2. petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 "poprzez ich niewłaściwą wykładnię - na skutek przyjęcia implicite przez Sąd I instancji, że normy te mogą znaleźć zastosowanie jako prawna podstawa odmowy przyznania stronie wnioskowanej przez nią płatności, pomimo obiektywnych okoliczności świadczących o braku wystąpienia elementu subiektywnego" jest w istocie zarzutem kwestionującym ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji, jako podstawę swojego rozstrzygnięcia. Ustalenia: " ... skarżąca wraz z mężem podjęli czynności prawne i faktyczne bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym. Jednak działania te zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo - stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych." oraz " ... okoliczności w całokształcie świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania wyższych płatności. Działania małżonków miały powodować uniknięcie zasady modulacji płatności z art. 14 ustawy o płatnościach. Skarżąca wraz z mężem wykreowali sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w rożnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Stworzenie kilku gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna generowała uzyskanie wyższych dopłat niż za jedno całe gospodarstwo skarżącej i jej męża, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Oznacza to, że celem podziału gospodarstwa małżonków i utworzenia spółek było wyłącznie uzyskanie korzyści ekonomicznych przez skarżącą i jej męża." są ustaleniami z zakresu faktów, które mogą być kwestionowane skutecznie jedynie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Podniesiony w pkt I. 1. petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 "poprzez niezgodne z wyraźną treścią tego przepisu zakwalifikowanie jako jednego gospodarstwa rolnego gruntów pozostających tak faktycznie, jak i prawnie w zarządzie innych podmiotów" w istocie dotyczy ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Artykuł 4 Definicje i powiązane przepisy ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013 stanowi: Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Zarzucając naruszenie prawa materialnego, kasator winien wskazać postać tego naruszenia: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie przepisu postępowania, który w sprawie nie miał zastosowania: art. 77 § 1 kpa. Mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu; niektóre przepisy kpa oraz przepisy p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. kasator nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania zawartych w ustawie z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast z ust. 3 wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tych regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nie ma zastosowania art. 77 § 1 kpa (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy), ponieważ to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedstawionego przez stronę autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować, jakie konkretnie dowody pominął organ administracji publicznej powołując konkretne przepisy postępowania, które w sprawie miały zastosowanie i zostały naruszone. W tym przypadku odpowiednie jednostki redakcyjne art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Podniesiony przez kasatora zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. powiązany z przepisem art. 77 § 1 kpa, który w sprawie nie ma zastosowania nie jest trafny. Zgodnie z art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że "... Skarżąca nie podważyła skutecznie dokonanej przez organy oceny wyżej omówionych dowodów, a nade wszystko nie przedstawiła wniosków dowodowych wskazujących na to, że nie doszło do stworzenia sztucznych warunków. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów i okoliczności, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń.". Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy. Nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut podniesiony w pkt I.3. petitum skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. może być skuteczny, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z przepisem prawa materialnego, który był podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą. W takim wypadku kasator winien wskazać postać naruszenia przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe) nie był podstawą prawną decyzji ostatecznej, lecz miał zastosowanie na etapie ustalania stanu faktycznego sprawy. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o przepisy wskazane w pkt I.1. oraz pkt I.2., do których kasator odsyła w ramach zarzutu podniesionego w pkt II.3. petitum skargi kasacyjnej (art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95; art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011; art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013). Jeśli kasator uznał te przepisy za przepisy prawa materialnego, to winien był wskazać, co do każdego z nich z osobna sposób ich naruszenia: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem naruszenia prawa materialnego. W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) nie zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie naruszył art. 76 § 1 kpa (Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone) akceptując ustalenia faktyczne dokonane również na podstawie danych wpisanych w Krajowym Rejestrze Sądowym. W tych ramach, Sąd I instancji wyraził następująca ocenę prawną: "... Istotne przy tym też jest, że omówione zmiany własnościowe w spółkach zostały zgłoszone do KRS dopiero po 7 latach - 10 marca 2017 r., w okresie prowadzenia przez organ czynności wyjaśniających w związku z wnioskami P. i I. N. o przyznanie płatności na zalesianie." Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Obowiązujące do 1 stycznia 2011 r. rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w Artykule 5 Ogólne zasady kontroli w ustępie 3 stanowi: "Bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia." Obowiązujące do 1 stycznia 2015 r. rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w Artykule 4 Ogólne zasady kontroli ustępie 8 stanowi: "Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia." Obowiązujące od 26 grudnia 1995 r. (w Polsce od 1 maja 2004 r.) rozporządzenie Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w Artykule 4 ust. 3 stanowi: "Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści." Zgodnie z Artykułem 1 ust. 1: W celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Obowiązujące od 1 stycznia 2014 r. do 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 w Artykule 60 Klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa stanowi: "Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach wspólnej polityki rolnej (WPR), w tym wydatków na rozwój obszarów wiejskich. Obowiązujące od 1 stycznia 2023 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 w Artykule 62 Klauzula dotycząca obchodzenia prawa stanowi: "Bez uszczerbku dla szczególnych przepisów prawa Unii, państwa członkowskie podejmują skuteczne i proporcjonalne kroki w celu unikania obchodzenia przepisów prawa Unii i zapewniają, w szczególności, aby osobom fizycznym ani prawnym nie przyznawano żadnych korzyści wynikających z prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa." Zgodnie z Artykułem 1 Zakres stosowania: Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (WPR), zarządzania nią i monitorowania jej, w szczególności dotyczące: a) finansowania wydatków w ramach WPR; b) systemów zarządzania i kontroli, które mają być wprowadzone przez państwa członkowskie; c) procedur rozliczania i oceny zgodności. Są to przepisy unijnego prawa materialnego nakazujące Państwom Członkowskim nie przyznawanie pomocy w razie stwierdzenia tzw. sztucznych warunków. W tych ramach, Państwo Członkowskie ma obowiązek w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania oceniać, czy podmiot ubiegający się o przyznanie płatności czyni to zgodnie z sektorowym prawodawstwem rolnym. Jeśli po przyznaniu płatności okaże się, że uzyskano ją z obejściem przepisów sektorowego prawodawstwa rolnego przez stworzenie sztucznych warunków, Państwo Członkowskie ma obowiązek odzyskiwania udzielonych płatności w trybie ustanowionych własnych przepisów postępowania, z uwzględnieniem prawa unijnego. Przepisy te zawierają klauzulę generalną nakazującą organom administracji Państw Członkowskich podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Klauzula generalna musi obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa i skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne. Nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta. W świetle przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiany w niej zarzut nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.