I GSK 94/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1546/23 w sprawie ze skargi "S." Sp. z o.o. we W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 maja 2023 r. znak: RYB.kr.921.1.2023 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie specjalnego zezwolenia połowowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2023 r., znak: RYB.kr.921.1.2023; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz "S." Sp. z o.o. we W. 910 (dziewięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1546/23 oddalił skargę S. Sp. z o. o. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 maja 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczących przekazania indywidualnej kwoty połowowej na inny statek. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący jest armatorem statków rybackich i 16 grudnia 2022 r. złożył do Głównego Inspektoratu Rybołówstwa Morskiego w W. wniosek o zmianę decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwanych specjalnym zezwoleniem połowowym poprzez przekazanie kwoty połowowej szprota do odłowienia z jednego statku rybackiego na inny. Wniosek ten został przekazany do organu właściwego - Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 2 stycznia 2023 r., już po upływie terminu ważności wspomnianych specjalnych zezwoleń połowowych. Decyzją z 9 marca 2023 r. organ stwierdził, że specjalne zezwolenia połowowe objęte wnioskiem utraciły ważność 31 grudnia 2022 r. i z tego powodu umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, powołując – jako podstawę prawną – art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej "k.p.a."). W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ decyzją z 19 maja 2023 r. utrzymał decyzję wydaną w pierwszej instancji w mocy. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji ocenił, że konsekwencją utraty mocy obowiązującej specjalnych zezwoleń połowowych jest bezprzedmiotowość postępowania w tej sprawie. Sąd nie dopatrzył się naruszenia ani art. 105 § 1 k.p.a. ani art. 53 ust. 1, art. 41 ust. 2 ustawy z 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim (Dz. U. z 2023 r., poz. 475). Wyjaśnił także, że przepis art. 65 § 2 k.p.a. nie ma znaczenia dla upływu terminu ważności zezwolenia, wywołującego skutki w sferze prawa materialnego. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną. Orzeczenie zaskarżono w całości, podnosząc zarzuty oparte na obu podstawach. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczył art. 53 ustawy o rybołówstwie morskim poprzez uznanie za dopuszczalne umorzenia postępowania i uniemożliwienie stronie skorzystania z uprawnienia przekazania indywidualnej kwoty połowowej na inny statek armatora. Z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się do art. 65 § 2 k.p.a., który zdaniem skarżącego powinien znajdować zastosowanie do czynności złożenia wniosku w tej sprawie, a także "art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a." poprzez naruszenie zasady zaufania i zakazu odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym, wskazując że w poprzednich latach wnioski skarżącego były uwzględniane oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w tej sprawie dopuszczalne było umorzenie postępowania, pomimo że nie było ono bezprzedmiotowe. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona załączyła kopie wyroków WSA w Warszawie, wydanych w trybie autokontroli, uwzględniających skargę kasacyjną skarżącego opartą na podobnych zarzutach. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, choć w istotnej części zarzuty środka odwoławczego skonstruowano nieprawidłowo. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym, do którego elementów konstrukcyjnych należy sformułowanie poprawnie zredagowanych, precyzyjnych i należycie uzasadnionych zarzutów. Zaliczone do pierwszej podstawy kasacyjnej zarzuty powinny, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegać na wskazaniu wad wykładni bądź błędów zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzuty powinny być ponadto precyzyjne, to jest skierowane wobec najmniejszej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Z formalizmem skargi kasacyjnej koresponduje wynikający z przepisu art. 175 § 1 p.p.s.a. przymus adwokacko-radcowski. Wymagań powyższych część postawionych w środku odwoławczym zarzutów nie spełnia. Artykuł 53 ustawy o rybołówstwie morskim składa się z aż siedmiu ustępów, spośród których niektóre podzielone zostały na mniejsze punkty. Skarżący nie wskazał tej z nich, której naruszenia zarzuca Sądowi pierwszej instancji. Nie sprecyzowano również tego, której z określonych przez art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postaci naruszenia zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy. Uczyniono to dopiero w uzasadnieniu środka odwoławczego, choć nadal nie podano czy skarżący zarzuca wadliwą wykładnię, czy błąd zastosowania przepisu. Jednakże, w związku ze skutecznością zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. pewne kwestie materialnoprawne (podniesione opisowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) przeanalizowane zostać muszą, o czym dalej. Dlatego wskazany błąd konstrukcyjny mateiraloprawnych zarzutów skargi kasacyjnej okazał się nieistotny dla jej rozpoznania. Wadliwa konstrukcja dotyczy także zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego składa się z artykułów podzielonych na paragrafy, nie zaś na punkty. Tymczasem strona skarżąca odwołuje się do "art. 8 ust. 1 i 2". W uzasadnieniu odwołano się do art. 8 § 2 k.p.a. i problematyka uregulowanej w tym przepisie zasady konsekwencji działania organów zostanie poruszona w dalszej części motywów. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 65 § 2 k.p.a. Jak trafnie bowiem dostrzegł Sąd pierwszej instancji, odnosi się on zasadniczo do terminów prawa procesowego, nie zaś do tych, które wywołują skutki materialnoprawne. Kwestia ta jednak nie ma istotnego znaczenia dla rozpoznania tej sprawy, bowiem upływ terminu obowiązywania specjalnego zezwolenia połowowego pozostaje poza jej istotą. Kluczowy w tej sprawie jest bowiem jej przedmiot, z którym ów termin nie jest bezpośrednio powiązany. Uwagi te są ściśle związane z zasadnością zarzutu art. 105 § 1 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że przewidziany w art. 41 ust. 5 pkt 8 ustawy o rybołówstwie morskim okres, na jaki wydawane jest zezwolenie stanowi tylko jeden z elementów tej decyzji organu i dotyczy okresu połowów nie zaś poszczególnych kwot połowowych. Ustawodawca, ustanawiając dopuszczalność przekazywania kwot połowowych pomiędzy statkami tego samego armatora, a nawet pomiędzy różnymi armatorami nie przewidział, że jest to możliwe jedynie na przyszłość, bądź jedynie do końca upływu terminu obowiązywania zezwolenia. Rozumowanie odmienne byłoby sprzeczne z założeniem ustawodawcy, odrywającym okres obowiązywania specjalnego zezwolenia połowowego od przyznanej w nim kwoty połowowej. Świadczy o tym choćby rozwiązanie przyjęte w art. 43 ust. 4 ustawy o rybołówstwie morskim, w myśl którego przekazanie kwoty połowowej w oparciu o przepisy art. 53 ust. 1 i nast. tej ustawy może nastąpić także po cofnięciu specjalnego zezwolenia połowowego. Może to mieć miejsce w sytuacji gdy statek rybacki wycofano z wykonywania rybołówstwa komercyjnego wskutek zatonięcia, zaginięcia lub utracenia w inny sposób, bądź utraty polskiej przynależności. Rozwiązanie to koresponduje z ogólnym zamiarem ustawodawcy, zgodnie z którym zainicjowanie postępowania w przedmiocie przekazania kwoty połowowej nie wymaga złożenia wniosku o zmianę specjalnego zezwolenia połowowego (zob. uzasadnienie projektu ustawy o rybołówstwie morskim, druk sejmowy nr 2919 Sejmu VII kadencji, https://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=2919, s. 23). Skorzystanie z uprawnienia do przeniesienia kwoty połowowej byłoby zresztą często niemożliwe do zrealizowania w praktyce, biorąc pod uwagę terminy załatwiania spraw przez organy administracji, w szczególności z uwzględnieniem ewentualnych sporów sądowych. Konsekwencją przedłużającego się postępowania administracyjnego ponad cezurę końcową zezwolenia połowowego byłaby – według stanowiska Sądu pierwszej instancji – bezprzedmiotowość postępowania. Innymi słowy, od terminu załatwienia sprawy zależałoby to, czy przedmiot postępowania istnieje czy też nie. Taki rezultat wykładni przepisów prawa jest niedopuszczalny. Otwierałby bowiem sposobność celowego unikania merytorycznego załatwienia sprawy przez organy administracji. Co więcej, szanse na rozpoznanie wniosku zależałyby od momentu złożenia wniosku o przekazanie kwoty połowowej: im bliżej końca obowiązywania zezwolenia, tym byłyby one mniejsze. Należy wreszcie wziąć pod uwagę realia działalności armatorów i wykonywania połowów. W istotnej części zależy ona od ruchu zwierząt (ryb), determinowanych rozmaitymi, niekontrolowanymi przez człowieka czynnikami, siłami przyrody. Precyzyjne zatem przewidzenie kwot połowowych dla poszczególnych statków nie zawsze jest możliwe. Odpowiedzią na tę specyfikę połowów ryb jest instytucja przekazania kwoty połowowej. Potrzeba uruchomienia tej instytucji pojawić się może w całym okresie korzystania z zezwolenia połowowego, a nawet po zakończeniu jego obowiązywania, o ile wymagać tego będzie rozliczenie ilości złowionych ryb. Powody korekty kwoty połowowej, jej przekazania pojawić się mogą pod koniec terminu obowiązywania zezwolenia, a nawet po jego upływie. Skoro przepisy nie uregulowały terminu złożenia wniosku bądź jego merytorycznego rozpoznania, to nie można go domniemywać. Nie stanowi go termin obowiązywania specjalnego zezwolenia połowowego, bowiem odnosi się on – zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o rybołówstwie morskim – jedynie do wykonywania rybołówstwa komercyjnego, nie zaś podziału przydzielonych w tym zezwoleniu kwot połowowych. Reasumując, skoro upływ terminu specjalnego zezwolenia połowowego nie skutkuje utratą przedmiotu postępowania z wniosku o przekazanie kwoty połowowej na inny statek, to znaczy że zasadna jest teza skargi kasacyjnej, że nie ziścił się stan bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, a tym samym – przesłanka jego umorzenia. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. okazał się uzasadniony. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., dlatego że skarżący wiąże go z terminem przekazania sprawy organowi właściwemu, nie zaś ze sposobem zakończenia postępowania. Kwestia ta nie ma w tej sprawie – jak już wyjaśniono – istotnego znaczenia i z tego też względu nie ma potrzeby szerzej odnosić się do wykładni powyższego przepisu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odstąpi od poglądu zakładającego wystąpienie bezprzedmiotowości niniejszego postępowania i rozpozna wniosek skarżącego merytorycznie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz wydaną w tej sprawie decyzję organu administracji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).