I GSK 936/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. [...]Sp. z o.o. Sp. k. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 549/21 w sprawie ze skargi G.[...]Sp. z o.o. Sp. k. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia 15 marca 2021 r. nr SKO.OG-COVID/41.12/7/2021/3141 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., o sygn. akt III SA/Gl 549/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę G. [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w J. (dalej jako: "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 marca 2021 r., nr SKO.OG-COVID/41.12/7/2021/3141, w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. 1.1. Pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w J. poinformował Spółkę o braku możliwości pozytywnego rozparzenia wniosku o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów działalności gospodarczej mikro przedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy, przyznawanej na podstawie art. 15zze4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm. - dalej w skrócie: "ustawa o COVID"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 marca 2021 r., stwierdziło niedopuszczalność odwołania od powyższego pisma Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia 25 stycznia 2021 r. 1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Spółki i w motywach orzeczenia wyjaśnił, że czynność Dyrektora PUP w postaci pisma o odmowie przyznania dofinansowania można zakwalifikować jako czynność materialno-techniczną, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Następnie Sąd pierwszej instancji określił pismo Dyrektora PUP z dnia 25 stycznia 2021 r. jako oświadczenie, które "ma ewidentnie cywilnoprawny charakter", o czym przesądza treść przepisu art. 15zze4 ustawy o COVID. Zdaniem WSA z powyższej regulacji prawnej jasno wynika, że organ na podstawie umowy może udzielić dotacji, ale trudno w tej konstrukcji dopatrzeć się elementów aktu administracyjnego. Wobec powyższego podzielono stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania od pisma Dyrektora PUP z dnia 25 stycznia 2021 r. 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła opisany powyżej wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 15zze4 ustawy o COVID i w zw. z art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej, zawężającej wykładni, czego skutkiem było uznanie przez WSA, że oświadczenie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. z dnia 25 stycznia 2021 r. ma charakter cywilnoprawny, co poskutkowało odmową rozstrzygnięcia spornej kwestii możliwości przyznania dofinansowania ze środków Funduszu Pracy na rzecz Skarżącej, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższego przepisu umożliwiłaby WSA wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie; - przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez Skarżącą zarzutów w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 15zze4 ustawy o COVID w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, jako że podniesione w skardze zarzuty, dotyczące m.in. zaniechania przez organy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oparcia rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy, które to miały istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższych zarzutów Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO i poprzedzającej go czynności Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w J. oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2.2. Organ odwoławczy, działając bez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej, określonymi w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. 3.1. Oś sporu koncentruje się wokół charakteru i dopuszczalności zaskarżenia pisma z dnia 25 stycznia 2021 r. organu w przedmiocie odmowy pozytywnego rozparzenia wniosku o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów działalności gospodarczej mikro przedsiębiorcy i małego przedsiębiorcy, o której mowa w art. 15zze4 ustawy o COVID. Podobny problem prawny był przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 4 kwietnia 2022 r., o sygn. akt I GSK 1383/21 i z dnia 19 stycznia 2023 r., o sygn. akt I GSK 384/22. Zawartą w powyższych orzeczeniach ocenę prawną skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a argumentację w nich zawartą w znacznej części wykorzysta w dalszej części uzasadnienia w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. 3.2. Stosownie do art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID w wersji aktualnej na dzień złożenia przez spółkę wniosku - w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 starosta może, na podstawie umowy, udzielić ze środków Funduszu Pracy dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, o których mowa odpowiednio w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, którzy na dzień 30 września 2020 r. prowadzili działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2l.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2l.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.5l.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i których przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w październiku albo listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego odpowiednio w październiku albo listopadzie 2019 r. Przepis art. 15zze4 ust. 3 ustawy o COVID stanowi, że oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w przypadku "umowy" nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Powyższa umowa została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje, bowiem stosunki pomiędzy państwem, gdzie organem jest starosta, a jednostką, czyli przedsiębiorcą. W przypadku odmowy udzielenia dotacji nie sposób nie dostrzec silnych powiązań z prawem administracyjnym. Z kolei pozytywne rozstrzygnięcie, polegające na zawarciu umowy o dotację, wiąże się z realizacją określonych zadań starosty, jako organu administracyjnego. Działanie organu, na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID, jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. W realiach niniejszej sprawy, aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym - nie. Przytoczone przepisy nie zawierają uregulowania, które wskazywałoby wprost, że starosta może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID użyto jednak zwrotu "starosta może, na podstawie umowy udzielić". Oznacza to, że w sytuacji gdy organ ten zamierza "udzielić" dotacji, najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał natomiast, w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania jednorazowej dotacji. Nie ulega wątpliwości, że nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę, środkami z funduszu pracy, to nie dochodzi też do typowej relacji cywilnoprawnej, Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zachodzi administracyjnoprawna konstrukcja związana z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta, dojdzie do wniosku (uzna), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, wówczas zawiera umowę. W działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, czyli jak w niniejszej sprawie, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej. Wbrew jednak stanowisku WSA w Gliwicach pismo Dyrektora PUP nie stanowi czynności materialno-technicznej, ale akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. podobnie też NSA w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2021 r., o sygn. akt I GSK 474/21). W spornym akcie organ rozstrzygnął, że Spółka nie spełniła przesłanek, aby zawrzeć z nią umowę, na podstawie, której otrzyma dofinansowanie. Stwierdzenie przez organ, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy, na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy (zob. postanowienia NSA: z dnia 23 listopada 2021 r., o sygn. akt I GSK 1497/21; z dnia 22 lipca 2022 r., o sygn. akt I GSK 1260/22 oraz z dnia 24 sierpnia 2021 r., o sygn. akt I GSK 748/21 i z dnia 28 maja 2021 r., o sygn. akt I GSK 333/21 - dwa ostatnie wydane na gruncie art. 15 zzb ust. 1 ustawy o COVID). 3.3. Mając na uwadze powyższe nieuprawnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, w którym nie dostrzeżono w piśmie Dyrektora PUP z dnia 25 stycznia 2021 r. elementów aktu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, jak oczekuje Spółka, że zachodzi dopuszczalność zaskarżenia pisma z dnia 25 stycznia 2021 r. w drodze odwołania. Z tych powodów nie było wadliwe zaakceptowanie przez WSA stanowiska o niedopuszczalności odwołania. Kluczowym jest jednak, że skoro kwestionowane pismo z dnia 25 stycznia 2021 r. stanowi akt z zakresu działalności administracji publicznej, to z mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlega ono kontroli sądu administracyjnego. Tymczasem w treści pisma z dnia 25 stycznia 2021 r. organ zaniechał pouczenia Strony o przysługującym prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z kolei powyższy brak pouczenia Spółki o terminie i sposobie zaskarżenia powyższego aktu nie może powodować negatywnych konsekwencji. Strona może zatem rozważyć skorzystanie z otwartej drogi do zaskarżenia do sądu administracyjnego pisma z dnia 25 stycznia 2021 r., na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., z uwzględnieniem regulacji z art. 53 § 2 P.p.s.a. 3.4. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Wbrew wywodom przedstawionym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom formalnym wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a., choć zaniechano wskazania Spółce drogi do zaskarżenia pisma z dnia 25 stycznia 2021 r. do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji przedstawił, jaki stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił swoje stanowisko w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być podstawą skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z kolei formułując w skardze kasacyjnej ogólnikowe twierdzenie o naruszeniu zasady działania organów w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, powołano art. 8 K.p.a., ale bez podania pełnej jednostki redakcyjnej (w postaci numeru §). Tymczasem związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie i w sposób pełny wskazane przez Stronę. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle przepisów P.p.s.a. jest niedopuszczalne. Wadliwe skonstruowanie podstaw skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, polega na braku wskazania, o który § z art. 8 K.p.a. chodzi, co uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu pełne rozważenie racji Strony i zasługuje na krytykę. Z uwagi na przedmiot sprawy (niedopuszczalność odwołania) Sąd odwoławczy nie mógł odnieść się do oceny spełnienia warunków udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej mikroprzedsiębiorcy i małemu przedsiębiorcy, na podstawie art. 15zze4 ust. 1 ustawy o COVID. 3.5. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, po uprzednim rozpoznaniu niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 P.p.s.a. M. Bejgerowska J. Wegner J. Salachna