I GSK 935/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 432/21 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia 4 lutego 2021 r. nr OR12-2021-11 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie na rzecz T. K. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 432/21, uchylił decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) z dnia 4 lutego 2021 r., nr OR12-2021-11, oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Nakle Śląskim (dalej: organ I instancji) z dnia 29 października 2020 r., nr 0231-2020-001463, w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł Dyrektor ARiMR, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący był posiadaczem zależnym działek będących we współwłasności ze Skarbem Państwa i jako posiadaczowi zależnemu przysługiwały mu płatności, podczas gdy skarżący jako współwłaściciel był jedynie posiadaczem samoistnym w zakresie swojego udziału w tychże działkach, natomiast w zakresie udziału będącego własnością Skarbu Państwa nie był posiadaczem zależnym, gdyż nie posiadał do nich tytułu prawnego, zatem nie było podstaw do uznania, że jest był on posiadaczem zależnym całości działek i na tej podstawie przyznania mu płatności, 2) art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że fakt bycia współwłaścicielem działki rolnej razem ze Skarbem Państwa stanowi tytuł prawny do działki w rozumieniu tego przepisu, co z kolei skutkuje brakiem obowiązku przedłożenia przez wnioskodawcę np. zgody KOWR-u na zgłoszenie działek do płatności czy też umowy dzierżawy nieruchomości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewyjaśnienie tejże podstawy, brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zakresie tego, czy w niniejszej sprawie tytuł prawny skarżącego do działek będących przedmiotem współwłasności wynika zdaniem Sądu z samej istoty współwłasności, która każdemu ze współwłaścicieli nadaje prawo do współposiadania i korzystania z rzeczy wspólnej (art. 206 K.c), czy też z jakiś innych przyczyn skarżący nie musiał przedstawić tytułu prawnego (zgody, umowy dzierżawy) do działek będących przedmiotem współwłasności ze Skarbem Państwa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez niewskazanie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik, których naruszenia miał się dopuścić organ, a które to naruszenie stanowiło podstawę do uchylenia decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym oraz o rozpoznanie sprawy poza rozprawą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis art. 145 p.p.s.a. jako przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie – por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2930/16. Natomiast przed oceną pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że Sąd I instancji nawiązał do faktu, że sprawy wnioskowanych przez skarżącego dopłat bezpośrednich (za te same działki rolne) były już trzykrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych obu instancji. I tak w zakresie przyznania płatności za 2016 r. był wydany wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 957/17 oraz oddalający od niego skargę kasacyjną wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2516/18. Jeśli zaś chodzi o przyznanie płatności za 2017 r., to został wydany wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 1171/18, zaś, co jest obecnemu składowi orzekającemu NSA znane z urzędu, NSA wyrokiem z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 1302/19 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku sądu I instancji. Natomiast przyznanie płatności skarżącemu za 2019 r. było przedmiotem analizy WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 782/20, od którego to wyroku NSA oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 830/21. We wszystkich wskazanych wyżej sprawach WSA w Gliwicach uchylił decyzje organów do ponownego rozpoznania, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od tych wyroków. W zakresie płatności za 2019 r. uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach w sprawie III SA/Gl 782/20 jest treściowo zbliżone do uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sprawie niniejszej. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej od tego wyroku rozpoznane przez NSA w wyroku w sprawie I GSK 830/21, są identyczne jak zarzuty kasacyjne w sprawie niniejszej. Wobec powyższego, podzielając argumentację NSA przyjętą w uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie I GSK 830/21, stwierdzić należy, jak niżej. W zarzutach kasacyjnych nie podważano stanowiska Sądu I instancji, że brak jest jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby na innego producenta rolnego, który w tym samym czasie użytkował i deklarował do płatności obszarowej przedmiotowe działki oraz, że żaden ze współwłaścicieli działek, ani w roku 2019 ani w latach poprzednich (w sprawie niniejszej chodzi o rok 2018) nie deklarował działek do płatności obszarowych ani nie przedkładał informacji w tym zakresie. Przeprowadzona analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość tych stwierdzeń. Konieczne jest również przypomnienie, że kwestie dotyczące płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla skarżącego rolnika były już przedmiotem oceny sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach tych była mowa m.in. o wszystkich spornych działkach oraz została dokonana wykładnia art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich (wyroki przytoczone wyżej). Jest o tym mowa w zaskarżonym obecnie wyroku, a jak wynika z jego motywów, Sąd I instancji podzielił stanowisko przedstawione w wymienionych judykatach. W niniejszej skardze kasacyjnej organ nie podnosi zarzutu błędnej wykładni art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, ale wyłącznie zarzut niezastosowania tego przepisu. Nie podnosi również błędnej wykładni art. 18 ust.1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, ale błędne zastosowanie tego przepisu. Dalej należy wskazać, że skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych podaje, że stanowisko Sądu I instancji, iż skarżący rolnik był posiadaczem zależnym spornych działek wydaje się nieprawidłowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie było potrzeby czynienia rozważań w zakresie tego, czy skarżący rolnik jest posiadaczem zależnym czy samoistnym spornych działek, gdyż nie ma to przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W tej sprawie, co jest bezsporne, skarżący rolnik wraz ze Skarbem Państwa jest współwłaścicielem spornych działek. Skoro tak, to do czasu zniesienia tej współwłasności miał on prawo, czemu nie sprzeciwiał się Skarb Państwa, do prowadzenia działalności rolniczej na tych gruntach. We wspomnianym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 2516/18, Sąd kasacyjny stwierdził, że przy uwzględnieniu definicji pojęć: "rolnik", "gospodarstwo rolne" oraz "działalność rolnicza" zawartych w art. 4 ust. 1 lit. a), b) i c) rozporządzenia nr 1307/2013 należy przyjąć, że płatności bezpośrednie są przyznawane posiadaczowi gruntów, a więc są przeznaczone dla osób, które faktycznie prowadzą na tych gruntach działalność rolniczą. Takie rozumienie pojęcia "posiadanie" należy też odnieść do rozumienia pojęcia "współposiadanie" użytego w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Innymi słowy o współposiadaniu działek rolnych, będących przedmiotem ubiegania się o przyznanie płatności w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, można mówić jedynie w sytuacji, gdy na działkach tych w dniu 31 maja roku, w którym złożono wniosek o płatności, faktycznie była prowadzona działalność rolnicza przez więcej niż jedną osobę. Wówczas osoba, która złożyła wniosek o przyznanie płatności do tych gruntów rolnych zobligowana jest dołączyć do wniosku zgodę pozostałych osób prowadzących wspólnie działalność rolniczą na tych gruntach. Z art. 195 Kodeksu cywilnego wynika, iż własność rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Natomiast z art. 196 § 1 Kodeksu cywilnego wynika, że współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych, albo współwłasnością łączną. Jednocześnie można wskazać, że art. 206 Kodeksu cywilnego stanowi, iż każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Oczywiście na tle powyższych regulacji prezentowane są zgodnie poglądy, iż z zawartej w art. 195 Kodeksu cywilnego definicji współwłasności wynika tzw. jedność przedmiotu, wielość podmiotów oraz niepodzielność wspólnego prawa. Z istoty współwłasności wynika, że stosunki między współwłaścicielami mają charakter prawnorzeczowy, poza tym jednak współwłaściciele są również związani stosunkami obligacyjnymi w zakresie wspólnego korzystania z rzeczy oraz zarządu rzeczą wspólną. Przewidziany w art. 206 Kodeksu cywilnego sposób korzystania z rzeczy wspólnej określa się zazwyczaj jako "współposiadanie", rzadziej jako "współkorzystanie". Poglądy te odnoszą się do problematyki dotyczącej współwłasności i wynikającego z tego prawa współposiadania, jednakże w ujęciu stricte cywilistycznym. Poglądów tych nie można w każdej sytuacji prawnej w sposób automatyczny przenosić na uregulowania z zakresu materialnego prawa administracyjnego, w szczególności gdy to ostatnie jest skutkiem transpozycji prawa wspólnotowego. Rozwiązania prawa wspólnotowego często wychodzą poza normy cywilistyki. Jest to szczególnie widoczne w regulacjach wspólnotowych dotyczących przyznawania różnego rodzaju płatności w rolnictwie. Tego rodzaju forma pomocy związana jest przede wszystkim z faktem bycia rolnikiem, nie zaś z prawem do gospodarstwa rolnego. Dlatego też prawodawca wspólnotowy, jako tytuł uprawniający do uzyskania płatności wskazuje posiadanie przez rolnika gruntów, które musi być rozumiane jako faktyczne prowadzenie na określonych gruntach działalności rolniczej. Odpowiednikami słowa: "prowadzić" są słowa: "zarządzać czymś, zajmować się, kierować czymś, sprawować nad czymś nadzór, trudnić się czymś" (por. Słownik Języka Polskiego, pod red. M. Szymczaka, wyd. PWN, Warszawa 1982, t. II, s. 945). Występujące zatem w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich pojęcie współposiadania działek rolnych musi być rozumiane jako faktyczne prowadzenie przez większą liczbę osób działalności rolniczej. Zgoda taka jest wymagana wyłącznie, gdyby zostało ustalone, że zgłoszone do płatności grunty rolne były przedmiotem współposiadania rozumianego, jako faktyczne wspólne prowadzenie działalności rolniczej. Niewątpliwie uzależnienie przyznania płatności do publicznych działek rolnych od wykazania tytułu prawnego do nich jest konieczne, aby zapobiec sztucznemu tworzeniu warunków do uzyskania płatności. Tym niemniej, w ustalonym stanie faktycznym nie można uznać, że skarżący rolnik na dzień 31 maja 2018 r. użytkował bezumownie (bez tytułu prawnego) sporne działki. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, odwołując się do prawomocnych wyroków wydanych w innych sprawach dotyczących skarżącego rolnika i spornych działek, że ponownie rozpoznając sprawę niniejszą organ powinien uwzględnić, że sporne działki rolne zgłoszone do płatności na dzień 31 maja roku, w którym wniosek został zgłoszony, nie są przedmiotem współposiadania rozumianego, jako faktyczne wspólne prowadzenie działalności rolniczej, a wówczas zgoda innych współwłaścicieli nie jest wymagana, a także powinien mieć na względzie, że zgodnie z art. 206 Kodeksu cywolnego, jako współwłaściciel, skarżący rolnik jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli działek. Oznacza to, że tak naprawdę każdy współwłaściciel może korzystać z całej nieruchomości. Z przyczyn wyżej wskazanych brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).