I GSK 934/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. i J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r.; sygn. akt V SA/Wa 507/20 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A. S. i J. S. na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 8 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 507/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S. i J. S. o na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy. A. S. i J. S. (dalej: "skarżący") zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Gminy Raszyn nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie Gminy Raszyn w części, to jest w § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazali, że prowadzą Niepubliczne Przedszkole A w miejscowości R., na podstawie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez Gminę Raszyn i w związku z tym otrzymywali dotacje podmiotowo - celowe od Gminy, zgodnie z ustawą z 7 lipca 1991 r. o systemie oświaty (art. 90 ust. 2b). Zgodnie z § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały dla przedszkola niepublicznego przysługuje dotacja na każdego ucznia w wysokości 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, natomiast zgodnie z § 2 pkt 2 ww. uchwały wydatki określone w pkt.1 nie obejmują wydatków osobowych nie zaliczanych do wynagrodzeń. Zdaniem skarżących Rada Gminy Raszyn zmieniła ustawowy sposób wyliczania kwoty dotacji na 1 dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego, odejmując od postawy obliczania dotacji kwotę wydatków osobowych niezaliczanych do wynagrodzeń. Tym samym w ich ocenie organ przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Z przepisu art. 90 ust. 4 ustawy wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego upoważnione zostały jedynie do uszczegółowienia zasad przyznawania dotacji poprzez określenie sposobu przekazywania i rozliczania dotacji. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania tych dotacji. Przepis art. 90 ust. 4 ustawy nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów, czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. Tymczasem w zaskarżonej uchwale zmieniono zasady obliczania wysokości dotacji. Skarżący uważają, iż posiadają legitymację skargową w niniejszej sprawie, gdyż uchwala naruszyła ich interes prawny. Uchwała skutkowała bowiem zmianą sposobu naliczania otrzymywanej dotacji podmiotowo - celowej na jednego ucznia w ramach prowadzonego przez skarżących Niepublicznego Przedszkola A w R. w stosunku do zasad, jakie bezpośrednio wynikały z ustawy. Podstawa obliczania dotacji pomniejszona została o kwotę wydatków osobowych niezaliczanych do wynagrodzeń. Zatem wydana uchwała bezpośrednio wpływała na sferę prawną skarżących, gdyż doprowadziła do zaniżenia kwot dotacji (wskutek ograniczenia pojęcia "wydatków bieżących w przedszkolach publicznych" względem znaczenia ustawowego), czym została naruszona jej sfera uprawnień majątkowych. Sąd I instancji stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej: "u.s.g.". Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Choć materia zaskarżonej uchwały mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, to jednak Sąd w pierwszej kolejności dokonał oceny, czy uchwała ta narusza interes prawny (uprawnienie) skarżących, o którym mowa w ww. art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W przypadku zatem wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. obowiązkiem sądu jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, a w konsekwencji, czy strona skarżąca posiada legitymację czynną do wniesienia skargi. O możliwości merytorycznego rozpoznania skargi i wydania wyroku przesądza zatem wykazanie przez skarżącego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszony jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. WSA wskazał, że uprawnienie skarżących, jako prowadzących niepubliczne przedszkole, do otrzymania dotacji wynikało, w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, z przepisu powszechnie obowiązującego prawa, tj. z art. 90 ustawy o systemie oświaty. Skarżący nie wykazali jednak, że wskutek wydania uchwały Rady Gminy Raszyn nr [...] z [...] stycznia 2008 r. doszło do naruszenia ich uprawnienia ani że posiadają aktualny, bezpośredni interes prawny w zaskarżeniu § 2 pkt 2 tej uchwały, co skutkowało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżący wnieśli o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi, mimo naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 174 ppsa można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy skarżący prowadzący Niepubliczne Przedszkole A miejscowości R. mają interes prawny we wniesieniu, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi na uchwałę Rady Gminy Raszyn z [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych na terenie gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest niezasadny. Nie można bowiem podzielić stanowiska skarżących kasacyjne, że WSA niewłaściwie zastosował art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do powołanego przepisu, skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, jeśli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. istotnie rzutuje na legitymację strony skarżącej. Należy zwrócić uwagę, że w omawianej regulacji ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych, kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie - skarżący musi wykazać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. W sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Podkreślenia przy tym wymaga, że do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów w niej zawartych. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. Indywidualny interes, którego naruszenie legitymuje do wniesienia skargi musi być rzeczywisty (realny), konkretny i bezpośredni. Taka konstrukcja skargi, wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nakłada na sąd administracyjny obowiązek badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (zachowanie terminu do wniesienia skargi, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostaną spełnione, sąd przystępuje do oceny legitymacji skarżącego. Sąd pierwszej instancji postąpił w opisany sposób trafnie uznając, że interes prawny skarżących nie został naruszony. W rozpoznawanej sprawie, skarżący wywodzili naruszenie ich konkretnego indywidualnego interesu prawnego z naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że niepublicznym przedszkolom przysługuje na każdego ucznia dotacja na minimalnym, gwarantowanym ustawowo poziomie 75% wydatków bieżących przewidzianych na jednego ucznia publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w budżecie danej gminy. Zdaniem skarżących naruszenie ich interesu w rozpoznawanym przypadku polegało na zmianie sposobu naliczania otrzymywanej dotacji podmiotowo - celowej na jednego ucznia w ramach prowadzonego przez skarżących przedszkola w stosunku do zasad, jakie bezpośrednio wynikały z ustawy. Podstawa obliczania dotacji pomniejszona została o kwotę wydatków osobowych niezaliczanych do wynagrodzeń. Zatem, zdaniem skarżących, wydana uchwała bezpośrednio wpływała na ich sferę prawną, gdyż doprowadziła do zaniżenia kwot dotacji (wskutek ograniczenia pojęcia "wydatków bieżących w przedszkolach publicznych" względem znaczenia ustawowego), czym została naruszona jej sfera uprawnień majątkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez skarżących zarzuty zaniżenia podstawy naliczenia dotacji, nie spełniają warunku wykazania naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie istnieje bowiem żaden prawny związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżących a uchwałami rady gminy w sprawach budżetowych. Budżet gminy jest swego rodzaju planem jej dochodów i wydatków i z tego planu nie wynikają żadne konkretne uprawnienia lub obowiązki dla osób trzecich. Zaskarżona uchwała nie pozbawiła skarżących uprawnienia do otrzymania dotacji, ani nie zmieniła ich zagwarantowanego ustawowo minimalnego poziomu. Kwestia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu nie należy do sfery stanowienia ustawy budżetowej, lecz jej wykonania. Jest oczywiste, z punktu widzenia podmiotów, którym udzielana jest dotacja, dążenie by czynniki kształtujące jej wysokość były ustalane na poziomie gwarantującym uzyskanie jak najwyższej dotacji. Nie świadczy to jednak o istnieniu po stronie tych podmiotów interesu prawnego, lecz jedynie interesu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela więc stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uprawnienie skarżących, jako prowadzących niepubliczne przedszkole, do otrzymania dotacji wynikało, w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, z przepisu powszechnie obowiązującego prawa, tj. z art. 90 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały). Skarżący nie wykazali jednak, że wskutek wydania uchwały Rady Gminy Raszyn nr [...] z [...] stycznia 2008 r. doszło do naruszenia ich uprawnienia ani że posiadają aktualny, bezpośredni interes prawny w zaskarżeniu § 2 pkt 2 tej uchwały. Z tych względów na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.