I GSK 930/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1135/21 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 stycznia 2022r., sygn. akt III SA/Po 1135/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. P. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej też: "Dyrektor ARiMR") z [...] czerwca 2021r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz wniosła o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu zwrot kosztów tytułem pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone nawet w części w tym kosztów za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U. 2015r., poz. 351 z późn. zm.), poprzez uznanie, że grunty, które należą do skarżącej nie spełniły wymogu, uznania za grunt nadający się do uprawy, wynikającego z paragrafu drugiego wskazanego rozporządzenia tj. na gruntach nie został przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny, mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym złożony został wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. II. Naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w sposób należyty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przez Sąd I instancji, do zarzutów naruszenia przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu: 1. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] czerwca 2021r. w sprawie nr [...], pomimo naruszenia przez organ administracyjny następujących przepisów: 1. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za prawidłową decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2021r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu nr [...] z [...] marca 2021r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337). Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem kasatora jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy kasator winien wskazać przepisy które jego zdaniem zostały naruszone oraz uzasadnić, na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chcąc wykazać, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów, należało każdy z nich uzasadnić argumentacją adekwatną do treści przepisu oraz okolicznościami sprawy rozpoznanej przez Sąd I instancji, czego zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. O potencjalnym naruszeniu ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie może stanowić podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę postępowania. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w sposób należyty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z: 28 września 2010r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać należy, że z treści art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2020r., poz. 1341 ze zm.) w postępowaniach objętych zakresem regulacji tejże ustawy, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ponadto, na tle rozpoznawanej sprawy, istotne znaczenie ma także treść art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, zgodnie z którą strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazać należy, że w skardze kasacyjnej oraz jej uzasadnienu odnoszącym się do działek "A" i "B" skutecznie nie podważono okoliczności, że deklarowana przez skarżącą powierzchnia nie spełnia warunków kwalifikowalności do płatności co potwierdzają zdjęcia z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2020r. Zarówno argument o korzystnych warunkach atmosferycznych w wyniku których roślinność na wskazanych gruntach rozwinęła się w takim stopniu, że kontrola ta mogła minąć się z prawdą jak i argument o wykonaniu koszenia przez firmę usługową nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Podkreślić należy, że weryfikacja w terenie przedstawiała stan faktyczny na dzień kontroli, który jednoznacznie potwierdzał, które obszary spełniały warunki kwalifikowalności do płatności, oraz na których terenach zgłoszonych do płatności nie wykonano zabiegów agrotechnicznych skutkujących utrzymaniem tych powierzchni w stanie spełniającym wszystkie warunki kwalifikowalności do płatności, tym bardziej, że jak trafnie wskazał to Sąd I instancji w szczególności nie przedstawiono żadnych dokumentów potwierdzających, że wykonanie takich zabiegów zostało powierzone firmie zewnętrznej. Natomiast zgodnie z treścią raportu z czynności kontrolnych na całej działce "A" stwierdzono brak prowadzenia działalności rolniczej, zaś co do działki rolnej "B" zaniechanie jej prowadzenia. Skoro zatem stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony, to nie mogły odnieść skutku prawnego zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wskazane w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji trafnie uznał, że organ prawidłowo zastosował w sprawie przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz.U. z 2015r., poz. 351) stanowiący, że grunty uznaje się za pozostające w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności, w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, a warunkiem uzyskania płatności nie jest samo posiadanie gruntów, lecz posiadanie gruntów, na których prowadzona jest wymagana działalność rolnicza. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na uwadze charakter rozpoznawanej sprawy oraz wynikającą z akt sprawy trudną sytuację skarżącej, która miałaby zostać obciążona kosztami postępowania kasacyjnego. Skarżąca została zwolniona od kosztów sądowych, a dla jej reprezentacji ustanowiono pełnomocnika z urzędu. Odnosząc się natomiast do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.