I GSK 93/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi Organizacji Pracodawców Ziemi Lubuskiej o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt I GSK 1244/22 w sprawie ze skargi kasacyjnej Organizacji Pracodawców Ziemi Lubuskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Go 89/22 w sprawie ze skargi B. R. na informację Organizacji Pracodawców Ziemi Lubuskiej z dnia 5 maja 2021 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. wznawia postępowanie zakończone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 1244/22; 2. oddala skargę o wznowienie postępowania.

Postanowieniem z 12 lipca 2022 r. o sygn. akt I GSK 1244/22 Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił bez rozpatrzenia skargę kasacyjną O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Go 89/22, w sprawie ze skargi B. R. na informację O. z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) ustawodawca przewidział krótszy niż określony w art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) termin do wniesienia skargi kasacyjnej. Mianowicie, zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skargę kasacyjną, wraz z kompletną dokumentacją, może wnieść bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego: 1) wnioskodawca, 2) właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, 3) właściwa instytucja, o której mowa w art. 39 ust. 1 – w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepisy art. 61 ust. 3, 4, 6 i 7 stosuje się odpowiednio. Jak z kolei wynika z treści art. 61 ust. 6 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wniesienie skargi po terminie, o którym mowa w ust. 2, powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, z zastrzeżeniem ust. 7. W związku z powyższym, z uwagi na niezachowanie przewidzianego w ustawie wdrożeniowej 14-dniwoego terminu przewidzianego na wniesienie skargi kasacyjnej, skargę kasacyjną O. (dalej: O.) pozostawiono bez rozpatrzenia jako wniesioną po terminie. Skargę o wznowienie postępowania, opartą na podstawie art. 271 pkt 2 w zw. z art. 277 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, wniosła O., domagając się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 1244/22 oraz uchylenia zaskarżonego postanowienia i nadania skardze kasacyjnej dalszego biegu zgodnie z jej wnioskami, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania O. przedstawiła argumenty na poparcie zarzutu naruszenia przepisów prawa, czym w jej ocenie została pozbawiona możności działania przed Sądem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż wznowienie postępowania sądowego jest instytucją wyjątkową, wprowadzającą nadzwyczajny tryb kontroli zakończonego już prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Owa wyjątkowość wyraża się w tym, że wymieniona instytucja przysługuje od ściśle określonych orzeczeń (prawomocnych, kończących postępowanie) i na ściśle określonych podstawach. Według poglądów doktryny wyjątkowość tej instytucji ma zapewnić racjonalną stabilność merytorycznego orzeczenia oraz autorytet sądu, który je wydał (por. K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, s. 49–50). Nadzwyczajny charakter instytucji wznowienia postępowania (zaburzający ustalony porządek prawny) nakazuje interpretować przyczyny wznowienia postępowania w sposób ścisły. Istotą tej instytucji jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem, w celu zapewnienia zgodności z prawem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co może nastąpić wyłącznie w granicach podstaw wskazanych w skardze o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego i określonych w art. 271-273 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I FSK 1286/18, czy też wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 557/17). Zatem wzruszenie prawomocnego orzeczenia możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy strona w skardze o wznowienie postępowania sądowego wykaże, iż istnieje przesłanka, która jako okoliczności faktyczne, odnosi się do postępowania sądowoadministracyjnego, mogąc mieć wpływ na jego wynik. Jak wynika z przedstawionych powyżej ugruntowanych poglądów doktryny i judykatury, postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zwykłym postępowaniem sądowym ani też postępowaniem ze skargi kasacyjnej, lecz ma ono charakter nadzwyczajny, ponieważ jego istotą jest możliwość doprowadzenia do wzruszenia orzeczenia sądu administracyjnego wówczas, gdy postępowanie zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Wyjątkowość nadzwyczajnego środka kontroli zakończonych postępowań sądowoadministracyjnych jakim jest skarga o wznowienie postępowania, nakazuje przy inicjowaniu postępowania wznowieniowego zachowanie wymogów określonych w przepisach Działu VII p.p.s.a. Mając na uwadze treść art. 275 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie /.../, a także wskazaną w rozpatrywanej skardze przesłankę wznowieniową z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. oraz to, iż skarżący wadliwość zarzuca postanowieniu NSA z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt I GSK 1244/22, właściwym do rozpoznania niniejszej skargi o wznowienie postępowania był Naczelny Sąd Administracyjny. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać jednak należy, że wznowienie postępowania sądowego jest dwuetapowe. Skarga o wznowienie postępowania powoduje uruchomienie dwufazowego postępowania mającego na celu zbadanie jej dopuszczalności, a następnie, jeśli to zostanie potwierdzone, zbadanie jej zasadności (vide: J. Drachal, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2019 r., s. 1264). W pierwszym z tych etapów, stosownie do treści art. 280 § 1 p.p.s.a., Sąd na posiedzeniu niejawnym bada, czy skarga o wznowienie postępowania została wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Ten pierwszy etap postępowania wznowieniowego nie sprowadza się zatem do badania, czy rzeczywiście przyczyny wznowienia w rozpoznawanej sprawie wystąpiły. Kontroli wstępnej podlega natomiast to, czy skarżący wskazał w skardze ustawową podstawę wznowienia i czy przywołana przez niego podstawa odpowiada jednej z podanych w ustawie przyczyn uzasadniających żądanie wznowienia. Etap ten stanowi wyłącznie fazę badania wymogów formalnych skargi o wznowienie postępowania, w tym jej elementów składowych, o których mowa w art. 279 p.p.s.a., a także ocenę jej prawidłowego opłacenia stosownie do dyspozycji art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a., czy też sporządzenia przez uprawniony do tego podmiot, o czym stanowi zdanie 2 art. 276 p.p.s.a. w zw. z art. 175 p.p.s.a. W przypadku braku jednego ze wskazanych wymagań sąd odrzuci skargę o wznowienie, jeżeli zaś spełnione zostały wskazane wyżej wymogi, sąd przystępuje do drugiego etapu i wyznacza rozprawę. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy O. wniosła badaną skargę o wznowienie postępowania w terminie, została ona sporządzona przez adwokata, prawidłowo opłacona, jak również podano w niej i uzasadniono podstawę prawną wznowienia, sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie. Jak już wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie skarga o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2022 r., mocą którego pozostawiono skargę kasacyjną bez rozpatrzenia, została oparta na ustawowej podstawie wznowienia postępowania z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowej. Niemożność działania, czyli niemożność obrony swoich praw, jest pozbawieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych. Przy czym, pozbawienie strony możliwości działania musi być skutkiem naruszenia przepisów prawa przez sąd w postępowaniu zakończonym orzeczeniem, którego dotyczy skarga o wznowienie. Z treści ww. przepisu wynika, iż koniecznym jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem możliwości działania przez stronę. Jak wskazywano w orzecznictwie, aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie powyższego przepisu, muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: a) w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, b) strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz c) bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa (por. m.in. wyroki NSA: z 22 kwietnia 2022 r., II GSK 1220/21; z 21 stycznia 2011 r., II FSK 1699/09). Brak możności działania jest wyrazem naruszenia procedury, polegającym na tym, że dany podmiot miał ustawowe prawo czynnego udziału w postępowaniu, lecz został tego prawa w praktyce pozbawiony (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., I OSK 3941/18 i powołane tam orzeczenia). Odnosząc się do tak rozumianej podstawy wznowienia postępowania, w warunkach rozpatrywanej sprawy, wskazane wyżej wymogi się nie ziściły. Oceniając zasadność rozpoznawanej skargi o wznowienie postępowania, wywiedzionej na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a., trzeba wskazać, że pośród przywołanych powyżej przesłanek, ocena braku winy strony skutkującej pozbawieniem jej możności działania ma zasadnicze znaczenie. W tej materii znaczenie bowiem mają obiektywne okoliczności sprawy. Jak wynika ze stanowiska doktryny, jeżeli strona sama pozbawi się możności działania, wówczas nie zaistnieje charakteryzowana podstawa wznowienia. Nienależyte wykonywanie obowiązków procesowych przez pełnomocnika profesjonalnego reprezentującego stronę, nie może uzasadniać wznowienia postępowania (vide: W. Piątek w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod. red. A. Skoczylas, P. Szustakiewicz, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 547). Biorąc pod uwagę fakt, że działanie bądź też niedziałanie pełnomocnika jest w świetle prawa widziane jako zachowanie samej strony, za prawidłowe należy uznać stanowisko, że niedziałanie lub nienależyte wykonywanie obowiązków przez pełnomocnika, w tym adwokata lub radcę prawnego ustanowionego przez stronę, nie stanowi przesłanki z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Pełnomocnik działający w sposób niedbały, wadliwy, nie pozbawia strony możliwości działania w procesie, tylko – co należy podkreślić - możliwości tej nie wykorzystuje w pełni lub (i) wykorzystuje ją nieprawidłowo, z negatywnym skutkiem dla swego mocodawcy. Postępowanie wywołane skargą o wznowienie postępowania sądowego nie jest bowiem drogą prawną do sanowania uchybień, braków czy też zaniechań skargi kasacyjnej, z powodu których została ona oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny, bądź – jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie – pozostawiona przez ten Sąd bez rozpatrzenia. Jeżeli zatem skarga kasacyjna w sprawie głównej, w której skarżący upatruje naruszeń prawa skutkujących w jego ocenie koniecznością wznowienia postępowania i wzruszenia prawomocnego orzeczenia, była procedowana w oparciu o przepisy ustawy wdrożeniowej, to w sposób oczywisty miał w tej sprawie zastosowanie krótszy termin przewidziany na jej złożenie. W przypadku uchybienia tego terminu, konsekwencją wynikającą wprost z przepisów prawa było zatem pozostawienie skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia na podstawie art. 61 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Skarga o wznowienie postępowania, przy odpowiednim stosowaniu art. 175 p.p.s.a., sporządzana została przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien dla jej skuteczności – co wynika z wcześniejszych uwag – wykazać także, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy określonym naruszeniem przez sąd prawa procesowego a pozbawieniem możliwości działania strony. W petitum skargi o wznowienie jako naruszony wskazano przepis art. 64 ustawy wdrożeniowej. Natomiast w uzasadnieniu w tym zakresie poprzestano na przytoczeniu treści tego przepisu (s. 2 akapit pierwszy), po czym autor skargi o wznowienie postępowania, przywołując poglądy doktryny wyjaśnił na czym polega pozbawienie strony możliwości działania, konkludując, że sytuacja taka miała miejsce w sprawie, bowiem Sąd naruszył wskazane w uzasadnieniu przepisy prawa. Owymi naruszonymi przepisami mają być art. 55 oraz art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W pierwszym przypadku strona zarzuca brak wyjaśnienia za jaki podmiot NSA uznał skarżącą, w drugim zaś wskazuje, że nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia art. 64 ustawy wdrożeniowej jest niezasadny. Autor skargi o wznowienie postępowania nie wykazał bowiem wyżej wymienionych (pod lit. a-c) przesłanek zaistnienia naruszenia. Co więcej, strona miała możliwość działania w sprawie, czego wyrazem był fakt złożenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. To, że czynność owa była wadliwa, nie oznacza i nie może oznaczać, że Sąd naruszył przepisy postępowania. O pozbawieniu możności działania można byłoby mówić wówczas, gdyby stronie nie dano w ogóle możliwości działania i z przyczyny leżącej poza nią nie mogła ona w ogóle wziąć udziału w sprawie (wyrok. NSA z 22 czerwca 2022 r., II FSK 1094/21). Należy także zauważyć, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym to pozostawiono skargę kasacyjną bez rozpatrzenia miało charakter formalny, nie odnoszący się merytorycznie do sprawy. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 55 ustawy wdrożeniowej jest chybiony, a NSA prawidłowo zastosował art. 61 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W tym kontekście zasadne jest przywołanie poglądu NSA, zgodnie z którym procedura wyboru do dofinansowania grantów zakładała dwie fazy procedowania: pierwszą, w której dokonywane były czynności związane z wyborem grantobiorców, i drugą, w której były dokonywane czynności związane z zawarciem i wykonaniem umowy o dofinansowanie. Skoro zawarcie umowy o dofinansowanie musiało być poprzedzone zajęciem przez organ stanowiska co do oceny projektu, które de facto miało charakter wiążący w kwestii wyboru konkretnego kandydata do dofinansowania, to powiadomienie przez grantodawcę - grantobiorcy o zajętym w tym zakresie stanowisku spełniało kryterium aktu administracyjnego. Przemawia za tym również fakt, że wybór grantobiorcy miał charakter publicznoprawny - opierał się na kryteriach i odbywał zgodnie z procedurami zatwierdzanymi przez właściwą instytucję (art. 36 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy wdrożeniowej), z upoważnienia której działał grantodawca (vide: wyrok NSA z 22 października 2021 r., sygn. akt I GSK 623/21). Zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej cele programu operacyjnego są osiągane przez realizację projektów objętych dofinansowaniem (art. 31), wybór tych projektów następuje w trybie m.in.: konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 pkt 1 i 2), natomiast projekt grantowy jest jedną z form realizacji programu operacyjnego (art. 35 i art. 36). Istotą projektu grantowego jest więc powierzenie beneficjentowi projektu grantowego – grantodawcy przez właściwą instytucję realizacji projektu, w ramach którego dokonuje on wyboru beneficjentów ostatecznych dofinansowania (grantobiorców). Beneficjent projektu grantowego nie realizuje bezpośrednio celów danego programu operacyjnego, lecz wykonuje de facto funkcje instytucji właściwej do wyboru projektów, w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Kluczową kompetencją przejętą przez beneficjenta projektu grantowego od właściwej instytucji jest wybór grantobiorców, który następuje w drodze otwartego i odpowiednio upublicznionego (ogłoszonego) naboru, według przyjętego regulaminu rekrutacji i udzielania wsparcia. Powyższe prowadzi do wniosku, przy uwzględnieniu przyjętej w sprawie procedury wyboru projektów do dofinansowania, że w sprawie głównej prawidłowo przyjęto jako normatywny wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej przepisy ustawy wdrożeniowej. A zatem prawidłowe było również zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny regulacji, z której wynika krótszy bo 14-dniowy termin przewidziany w tej ustawie na wniesienie skargi kasacyjnej. Skorzystanie z uprawnienia kontroli wydanego rozstrzygnięcia przez sąd kasacyjny poprzez złożenie skargi kasacyjnej po upływie tego terminu było zatem w rozpoznawanej sprawie niemożliwe i musiało skutkować pozostawieniem spóźnionej skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia. Nie można jednak, na tle rozpoznawanej sprawy wznowieniowej twierdzić, że w przedstawionych okolicznościach strona została pozbawiona możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa. Strona nie została bowiem pozbawiona możliwości podejmowania dozwolonej w przepisach procedury sądowoadministracyjnej, odczytywanych w związku z odpowiednimi w tym zakresie przepisami ustawy wdrożeniowej, czynności procesowej w postaci wniesienia skargi kasacyjnej. Konkludując rozważania w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sytuacji gdy powołana podstawa wznowienia wprawdzie istnieje, ale nie pozostaje ona w związku przyczynowym z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdzona podstawa wznowienia nie miała wpływu na treść uprzednio wydanego orzeczenia i skarga o wznowienie postępowania - jako bezzasadna - podlega oddaleniu (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I GSK 1316/16 i powołane tam orzeczenia). Na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również stanowisko strony wnoszącej skargę o wznowienie, zgodnie z którym rozpoznanie przez NSA skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym spowodowało, że strona do dnia doręczenia jej postanowienia NSA nie mogła podjąć jakiegokolwiek działania, mającego na celu obronę swoich praw i wykazania prawidłowości swoich twierdzeń. Jak już wskazano powyżej, a co należy w tym miejscu przypomnieć, skarga kasacyjna strony nie była rozpatrywana merytorycznie co do jej zasadności. Jako wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności procesowej, z przyczyn formalnych podlegała ona pozostawieniu bez rozpatrzenia. Tym samym, w myśl art. 61 ust. 6 pkt 1 ustawy wdrożeniowej odczytywanym w zw. z art. 178 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Sąd postanowił o pozostawieniu skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia, do czego - w świetle przywołanych przepisów – był w pełni uprawniony. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie może być zatem mowy o naruszeniu przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę o wznowienie postępowania.