I GSK 924/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 623/19 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Chełm z dnia 30 lipca 2019 r. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej z budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 6 grudnia 2019r., sygn. akt I SA/Lu 623/19, oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca lub spółka) na czynność Prezydenta Miasta Chełm (dalej: organ lub Prezydent) z dnia 30 lipca 2019r., wypłaty dotacji w zaniżonej wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, która zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 26 ust 1 oraz 2 w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędne przyjęcie, że organ poprawnie zastosował w/w. przepisy, mimo że organ obliczył i wypłacił dotację na rzecz Policealnej Szkoły C. w C. za miesiąc lipiec 2019 dla kierunku Technik Informatyki wobec semestru I IV na podstawie zaniżonych stawek; 2. naruszenie art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w związku Załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2019 poprzez przyjęcie błędnych wag dla kierunku Technik Informatyki i poprzez przyjęcie, że organ prawidłowo przeliczył wysokości należnych dotacji za słuchaczy odbierających naukę w szkołach na terenie Miasta Chełm w zakresie tego kierunku, podczas gdy organ nie uwzględnił podziału na dwie grupy wag dla tego kierunku; 3. naruszenie art. 146 § 1 w związku art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 §1 kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U.2019.1460 tj. z dnia 2019.08.05) poprzez dokonanie przez Sąd nieprawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego dokonanie oceny, że organ prawidłowo ustalił, że skarżąca miała możliwość wprowadzenia dla poszczególnych słuchaczy wagi w systemie ODPN, podczas gdy z dowodów uzupełniających złożonych przez stronę 26 listopada wynika, że skarżąca nie posiada uprawnień w systemie ODPN do dokonania takiej czynności. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości w trybie art. 188 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi na czynność organu w postaci wypłaty dotacji po stawce niższej niż należna za miesiąc lipiec 2019 r. i w konsekwencji uznanie bezskuteczności czynności polegającej na zaniżeniu dotacji oświatowej wypłaconej na rzecz Policealnej Szkoły C. w C. za miesiąc lipiec 2019 r. dla kierunku Technik Informatyki wobec sem. I-IV oraz uznanie obowiązku organu do wypłaty należnej dotacji oświatowej w wysokości stawek odpowiadających wysokości subwencji ogólnej. Alternatywnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Na gruncie tej sprawy konieczne jest także przypomnienie, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który znajduje odpowiednie zastosowanie do zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę może stwierdzić bezskuteczność czynności jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a w przypadku naruszenia przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w zakresie wysokości dotacji przekazanej przez Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej, prowadzącej Policealną Szkołę C. w C. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut procesowy, wskazany w pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a., wskazując na zaniechanie przeprowadzenia przez ten Sąd prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu i wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Podkreślić należy, że przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko z ograniczeniem do dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) i to w sytuacji, gdy dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania przed Sądem I instancji, nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45). Podkreślić należy, że WSA podczas rozprawy dnia 6 grudnia 2019r. wydał postanowienie o przeprowadzeniu dowodów z dokumentów przedłożonych przez strony postępowania. Następnie WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał kompleksowej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy sądowej, w tym także oceny dokumentów przedłożonych zarówno przez organ (załącznik do odpowiedzi na skargę), jak i przez stronę (załącznik do pisma procesowego z dnia 26 listopada 2019 r.). Jak zauważył prawidłowo Sąd pierwszej instancji materiały przedstawione przez skarżącą, z których wynika jakie wagi w zakresie uczniów zostały uwzględnione w systemie informatycznym ODPN, odnoszą się wyłącznie do osób kształcących się w zawodach: asystent osoby niepełnosprawnej oraz technik bezpieczeństwa i higieny pracy. Nie odnoszą się natomiast do osób kształcących się w zawodzie technik informatyk. Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne uznał także zarzuty materialne, wskazane w pkt II. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny czynności organu w zakresie materialnoprawnym. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie - Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.) niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Art. 34 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych normuje sposób przekazania dotacji. Zgodnie z tym przepisem dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Szczegółowa problematyka obliczania wysokości dotacji, wynika z treści rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2018 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2019 (Dz.U. z 2018 r. poz. 2446 ze zm.), jak i z treści załącznika do tego rozporządzenia. Jedną z podstaw określenia wysokości dotacji jest przyporządkowanie ucznia do określonej wagi. W niniejszej sprawie wysokość dotacji dla uczniów wiąże się z kwestią zastosowania wagi P19 tj. jednej z wag stosowanych w procesie obliczania wysokości dotacji, wynikających z treści załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 grudnia 2018 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2019. Organ dotujący korzysta w zakresie obsługi dotacji z aplikacji ODPN (obsługa dotacji dla placówek niepublicznych), która udostępniana jest szkołom i placówkom w celu zwiększenia efektywności współpracy. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem szkoły/placówki jest wprowadzenie danych do powyższego systemu obejmujących m.in.: dane własne, oddziały, frekwencję za poprzedni miesiąc, dane dzieci/uczniów/słuchaczy, statusy uczniów, orzeczenia i opinie, rozliczenie dotacji. W aplikacji tej znajdują się również komunikaty, wiadomości oraz raporty. Zawarta w aplikacji ODPN opcja "Statusy uczniów" służy do wprowadzenia informacji czy dany uczeń kontynuuje naukę, został absolwentem czy też został wykreślony z listy uczniów w ostatnim miesiącu nauki. Opcja "Zaznacz wagi" umożliwia wprowadzenie odpowiednich wag dzieciom/uczniom. Pełni również funkcję podglądu danych w przypadku aktywności opcji "Orzeczenia i opinie", w której są wprowadzane informacje dotyczące niepełnosprawności dzieci/uczniów. Jak wynika z wyjaśnienia zawartego w niniejszej aplikacji operację zaznaczenia wag należy wykonać po wprowadzeniu danych dzieci/uczniów do systemu. W przypadku gdy kolumna wybranej wagi jest nieaktywna, a pomimo tego wszyscy uczniowie mają ją zaznaczoną, oznacza to, że waga jest automatyczna lub została zaznaczona na podstawie wcześniej wprowadzonego orzeczenia lub opinii. Aby zaznaczyć wagę wybranemu uczniowi, należy zaznaczyć puste pole znajdujące się w kolumnie z opisem wagi. Analogicznie przebiega proces oznaczania wagi. Wagi wynikają z treści załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej. Organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że skarżąca nie zaznaczyła wagi P19 i w związku z tym zaniechaniem brak było podstaw do przekazania dotacji, uwzględniającej tę wagę. Jak wynika z treści załącznika nr 1 do rozporządzenia waga P12 obejmuje słuchaczy kolegiów pracowników służb społecznych, uczniów szkół specjalnych przysposabiających do pracy oraz uczniów szkół policealnych; natomiast waga P19 0,20 obejmuje uczniów klas I branżowych szkół I stopnia i techników oraz semestrów I i II szkół policealnych, objętych kształceniem zawodowym w zawodach, o których mowa w ust. 25. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że system finansowania zadań oświatowych jest - co do zasady - systemem wnioskowym. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek złożenia w sposób prawidłowy danych do Systemu Kontroli Dotacji Oświatowych Niepublicznych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzeczenie WSA jest prawidłowe i oparte zostało także na materiałach dołączonych przez strony tj. dowodach z dokumentów. Dowód z tych dokumentów, jak wyżej zostało wskazane, został przeprowadzone podczas rozprawy przed WSA. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał kontroli judykacyjnej wskazując, że skarżąca kasacyjnie, jako podmiot zobowiązany do prawidłowego wprowadzenia danych do systemu, jest także zobowiązana do dokonania tej czynności także w zakresie wag. Zaniechanie dokonania wprowadzenia prawidłowych danych przez szkołę, w sposób naruszający normatywne warunki przekazania dotacji, skutkuje brakiem uzyskania tej dotacji w zakresie wynikającym z niewprowadzonej do systemu wagi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.