I GSK 907/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1305/15 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz K. K. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1305/15, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę K. K. i uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Bydgoszczy z [...] października 2014 r., którą organ ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 118 465,20 zł, w tym: 59 232,60 zł z tytułu płatności rolnośrodowiskowych uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bydgoszczy z [...] lutego 2012 r. oraz 59 232,60 zł z tytułu płatności rolnośrodowiskowych uzyskanych na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bydgoszczy z [...] grudnia 2012 r. Sąd orzekł również o zwrocie kosztów na rzecz skarżącej na podstawie art. 200 p.p.s.a. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że spór w sprawie dotyczy prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego na lata 2007-2013. W ocenie Sądu przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 r. – dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011) stanowi nieprecyzyjne i dowolne wskazanie podstawy prawnej. Zdaniem przepis ten należy odczytać kompleksowo, z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia. Jednocześnie Sąd przyznał, że na podstawie ww. rozporządzenia państwa członkowskie mają możliwość odzyskania (zwrotu) pobranych przez rolnika płatności i uprawnione są do ustanowienia przepisów krajowych, szczegółowo regulujących te kwestie. Organ złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono błędną wykładnię norm zawartych w załączniku nr 7 (Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów) do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 z późn. zm. – dalej: rozporządzenie) poprzez przyjęcie, iż stosowanie ich przez organ nie stanowi realizacji przez państwo członkowskie oceny niezgodności w zakresie, w jakim art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 wskazuje na obowiązek dokonania tej oceny przez organ w toku odzyskiwania nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszczęcie postępowania kasacyjnego oraz sposób procedowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym są ściśle określone w p.p.s.a. Wniesienie skargi kasacyjnej wymaga uprzedniego doręczenia odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem (art. 141, art. 163 § 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna powinna być wniesiona przez uprawniony podmiot (art. 173 § 2 p.p.s.a.) oraz sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.), powinna być też wniesiona w przepisanym terminie (art. 177 p.p.s.a.) oraz należycie opłacona (art. 221 p.p.s.a.), a także spełniać inne wymogi prawne (art. 176 p.p.s.a.). Obowiązek ustalenia czy skarga kasacyjna spełnia wymogi skutecznego środka odwoławczego spoczywa zarówno na wojewódzkim sądzie administracyjnym (art. 178 p.p.s.a.), jak i na Naczelnym Sądzie Administracyjnym (art. 180 p.p.s.a.). Wypada też wskazać, że granice rozpoznania sprawy każdorazowo są wyznaczane przez treść skargi. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Tak więc do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd odwoławczy dochodzi jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione ustawowe warunki i tylko w granicach zarzutów kasacyjnych, a więc w ograniczonym zakresie. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, sąd odwoławczy z własnej inicjatywy nie może bowiem poszukiwać, niejako w zastępstwie za stronę, nowych podstaw kasacyjnych, czy też poszerzać lub modyfikować już istniejące. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest więc wskazanie przepisu prawa materialnego lub procesowego (z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej – artykułu, paragrafu, ustępu, punktu czy litery) oraz wyjaśnienie, na czym polega jego naruszenie. Dodatkowo, w przypadku zarzutu o charakterze materialnym – wskazanie formy naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a w przypadku zarzutu o charakterze procesowym – wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o innej treści. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może też służyć podważaniu ustaleń faktycznych, co oznacza, że podniesienie wyłącznie zarzutu o charakterze materialnym sprawia, że podstawą jego rozpoznania może być wyłącznie stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania. Organ podniósł, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzut błędnej wykładni norm zawartych w załączniku nr 7 do rozporządzenia z 2009 r. (określającego wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów, wariantów), w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, że ich stosowanie przez organ nie stanowi realizacji przez państwo członkowskie oceny niezgodności w zakresie, w jakim art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wskazuje na obowiązek dokonania tej oceny przez organ w toku odzyskiwania nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, gdy tymczasem w ocenie organu przepisy rozporządzenia z 2009 r. stanowią wyraz implementacji art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, w szczególności ust. 1 i 2 tego przepisu. Tak sformułowany zarzut nie odpowiada w pełni wskazanym wcześniej wymogom ustawowym – autor skargi kasacyjnej, ze względu na stan sprawy, powinien był chociażby wskazać konkretną pozycję załącznika nr 7 do rozporządzenia, czego nie uczynił, co czyni ten zarzut nieskutecznym. Niezależnie od tego wypada stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że przedmiotem postępowania było ustalenie kwoty przeznaczonej do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012, a nie przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości w danym roku, tj. 2013. Spostrzeżenie to ma dość istotne znaczenie dla tej sprawy, ponieważ są to dwa różne postępowania, odrębnie uregulowane w rozporządzeniu. Występująca między tymi postępowaniami relacja polega na tym, że pierwsze z nich (dotyczące roku 2011 i 2012) jest pochodną postępowania za rok 2013. Nie oznacza to jednak, że do postępowania za lata poprzednie można (niejako z automatu) przenieść ustalenia dotyczące roku 2013, bez zbadania i wyjaśnienia istnienia przesłanek dla zwrotu płatności za lata poprzednie. W stanie sprawy organ, w oparciu o wyniki kontroli na miejscu w 2013 r., podczas której stwierdzono nieprawidłowości w wariancie 2.9 (kod: E6 – prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby; E2 – materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymogów oraz E7 – nieotrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów), po pierwsze, przyznał płatność na rok 2013 w pomniejszonej wysokości (z wyłączeniem wariantu 2.9) i po drugie, w związku z przyjęciem, że stwierdzona w 2013 r. niezgodność wywiera skutek na całą operację, ustalił kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych dla wariantu 2.9 za lata 2011 i 2012. Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że nie została ona właściwie uzasadniona, ponieważ zdaniem Sądu nie wskazuje ona w sposób wyraźny podstawy prawnej i faktycznej dokonanych przez organ ustaleń, w zakresie nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2011 i 2012. Dokonana przez Sąd I instancji ocena jest trafna. Zgodzić się bowiem należy z Sądem I instancji, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób właściwy wskazanej w decyzjach podstawy prawnej – w decyzji organu I instancji powołane zostały zarówno przepisy rozporządzenia z 2009 r. jak i z 2013 r., natomiast w decyzji organu II instancji został powołany art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z pominięciem właściwych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z kolei w skardze kasacyjnej organ zarzucił naruszenie norm zawartych w załączniku nr 7 do rozporządzenia w zw. z art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Organ nie wyjaśnił też podstawy prawnej obliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2011 i 2012, do czego był zobowiązany. Nie można też podzielić poglądu organu, że nie ma znaczenia to, że w latach 2011 – 2012 nie zostało stwierdzone nieprzestrzeganie wymogów programu operacyjnego. Na gruncie prawa unijnego podstawowym aktem prawnym regulującym omawianą kwestię jest rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011. W myśl art. 18 tego rozporządzenia "1. Pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. 2. Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. 3. Jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy." Z ust. 1 powołanego przepisu wynika zatem, że prawodawca unijny dopuszcza możliwość ograniczenia wysokości przyznawanej płatności (od zmniejszenia aż po pozbawienie płatności), natomiast z ust. 2 tego przepisu, że państwa członkowskie są zobowiązane do odzyskiwania wsparcia w razie stwierdzenia nieprawidłowości, choć rozmiar oraz czasokres tych ograniczeń jest uzależniony od charakteru oraz trwałości stwierdzonych nieprawidłowości. W orzecznictwie sądów administracyjnych, z uwagi na niedookreśloność użytych pojęć w ust. 2 powołanego przepisu, został wyrażony pogląd, że regulacja ta wymaga "doprecyzowania" w prawie krajowym, w zakresie tam opisanym. Na gruncie prawa krajowego, aktem regulującym kwestie związane z realizacją programów rolnośrodowiskowych jest ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.; dalej ustawa o wspieraniu), która w art. 1 pkt 2 stanowi, że "Ustawa określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej." W myśl art. 28 powołanej ustawy "1. Pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. 2. Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc: 1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem; 2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; 3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji; 4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej. 3. Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej. 4. Pomoc i pomoc techniczna wypłacone beneficjentowi, który nie wykonał w całości lub w części operacji lub obowiązków związanych z jej wykonaniem, lub zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej, nie podlegają zwrotowi w przypadku wystąpienia co najmniej jednej z kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, określonych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15, z późn. zm.), lub w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3." Aktem wykonawczym do ustawy o wspieraniu, wydanym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a tej ustawy, jest powołane wcześniej rozporządzenie, które jak przyjmuje się w orzecznictwie pozwala na pełną skuteczność rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Z uwagi na stan sprawy, dodatkowo wypada też zauważyć, że zgodnie z rozporządzeniem z 2013 r., które weszło w życie 15 marca 2013 r. (§ 59), rozporządzenie z 2009 r. utraciło moc (§ 58). Stosownie jednak do § 50 rozporządzenia z 2013 r., w brzmieniu pierwotnym, "1. Rolnik, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia, o którym mowa w § 58. 2. Zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, jest niedopuszczalna, z wyjątkiem zmiany wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne realizowanych na gruntach, na których są uprawiane truskawki lub poziomki, na wariant pierwszy, drugi, piąty, szósty, siódmy lub ósmy pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2. 3. Do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych przyznawanych za realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia, z tym że: 1) płatności te są przyznawane, w wysokości ustalonej zgodnie z rozporządzeniem, o którym mowa w § 58, jeżeli są spełnione warunki przyznania tych płatności określone w rozporządzeniu, o którym mowa w § 58; 2) jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w ust. 1, płatności te przysługują w danym roku w wysokości zmniejszonej zgodnie z przepisami rozporządzenia, o którym mowa w § 58." Oznacza to, że producent rolny, który podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe na podstawie rozporządzenia z 2009 r., w roku 2013 r. może realizować to zobowiązanie na podstawie rozporządzenia z 2009 r., natomiast w kolejnych latach – na podstawie rozporządzenia z 2013 r., z tym jednak zastrzeżeniem, że do określenia wysokości płatności, wymogów, jakie powinien spełnić beneficjent płatności, a także do dokonania ewentualnych zmniejszeń mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2009 r. Z powyższych względów należałoby więc przyjąć, że w tej sprawie, w zakresie zastosowania sankcji za nieprzestrzeganie programu, ma zastosowanie rozporządzenie z 2009 r. W myśl § 2 tego rozporządzenia "1. Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowy", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu." Z § 27 ust. 1 rozporządzenia wynika z kolei, że "Jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej: 1) działek rolnych lub 2) zwierząt 3) stref buforowych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu.", natomiast z § 28 ust. 1 rozporządzenia – "Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu." Z powołanych przepisów wynika zatem, że płatność rolnośrodowiskowa jest zobowiązaniem wieloletnim, co powoduje, że zwrot płatności może mieć charakter wsteczny, o czym świadczy treść przywołanego już wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Dlatego wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie jego trwania wywołuje bowiem dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony, zmniejszenie lub odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane i o tym stanowi § 27 rozporządzenia, a z drugiej strony – konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania i o tym stanowi z kolei § 28 rozporządzenia. Tym samym, skoro przepisy te regulują dwie różne sytuacje, to nie można ani ich łączyć, ani nawzajem zastępować. Innymi słowy § 27 rozporządzenia reguluje ustalenie wysokości zmniejszenia płatności na bieżąco, w danym roku, w którym stwierdzono naruszenie zobowiązań rolnośrodowiskowych, do których mają zastosowanie zmniejszenia określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia, natomiast § 28 rozporządzenia reguluje zwrot płatności rolnośrodowiskowych za lata pozostałe 5 – letniego programu operacyjnego. Z dalszej analizy tych przepisów należy również wnioskować, że przewidziane w nich sankcje prawodawca krajowy uzależnił od popełnienia konkretnych naruszeń, a także to, że zastosowanie sankcji za lata poprzednie wymaga każdorazowo zbadania w kontekście § 28 oraz § 29 rozporządzenia, mimo, iż zastosowanie tej sankcji możliwe jest jedynie po stwierdzeniu w trybie § 27 tego rozporządzenia uchybień w zakresie przestrzegania przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów, wariantów. W rozpoznawanej sprawie brak jest takich rozważań. Za błędne należy również uznać stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (wraz z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia z 2009 r.) stanowi wystarczającą i samodzielną podstawę do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata wcześniejsze. Przepis ten wprowadza jedynie ogólne prawo, którego konkretyzacja powinna nastąpić w prawie krajowym. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu ma charakter kompetencyjny, a z uwagi na zbytnią ogólnikowość wymaga doprecyzowania przez prawodawcę krajowego, czego wyrazem są wydawane w kolejnych latach tzw. rozporządzenia rolnośrodowiskowe. Należy też zauważyć, że wprawdzie wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu podlega ocenie przez pryzmat całego 5 – letniego okresu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania, to jednak powinno to zostać poddane ocenie pod kątem wpływu tych uchybień na całość realizacji tego programu. W § 28 rozporządzenia rolnośrodowiskowego prawodawca określił bowiem naruszenia w realizacji pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, za które powinna być wymierzona sankcja w postaci zwrotu przyznanej płatności. Co wymaga szczegółowego omówienia. Konkludując, należy stwierdzić, że z uwagi na art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, nie można w sposób automatyczny uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić do lat poprzednich, lecz należy badać czy stwierdzone uchybienia (naruszenia, których dopuścił się rolnik) mają wpływ na wykonalność całego 5 - letniego zobowiązania, a jeżeli tak, to jaki. Hipotetycznie można bowiem założyć, że nie zawsze stwierdzone nieprawidłowości w danym roku, z uwagi na ich rozmiar i charakter, dają podstawę do pozbawienia płatności za cały okres objęty dofinansowaniem. Stąd też stwierdzenie, że naruszenie, którego dopuścił się rolnik w danym roku, spełnia przesłankę z § 28 ust. 1 rozporządzenia wymaga uprzedniej wszechstronnej analizy, która powinna odnosić się do 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, którego realizacji podjął się rolnik. Zatem nie wystarczy odwołać się automatycznie do tych ustaleń, tak jak zostało to uczynione w tej sprawie. Z obowiązku dogłębnego zbadania sprawy zwrotu nienależnie pobranych płatności nie zwalnia nawet fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w sprawie płatności za rok, w którym stwierdzono te nieprawidłowości. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni norm zawartych w załączniku nr 7 rozporządzenia z 2009 r. w zw. z art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Organ rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany do uwzględnia oceny prawnej oraz wskazówek zawartych w orzeczeniu Sądu I instancji jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Szczególnie organ powinien przeanalizować, czy naruszenia, których dopuścił się rolnik, stwierdzone w 2013 r., mają wpływ na wykonalność całego pięcioletniego zobowiązania, a jeżeli tak, to jaki, a w związku z tym, czy można było zastosować sankcje i w jakim zakresie w odniesieniu do każdej stwierdzonej nieprawidłowości. W tym przypadku organ nie może ograniczyć się jedynie do wskazania nieprawidłowości stwierdzonych w płatnościach na rok 2013, ale powinien co najmniej je opisać i wyjaśnić ich wpływ na lata wcześniejsze. Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).