I GSK 902/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Gd 1358/21 w sprawie ze skargi G. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16 grudnia 2020 r. nr 100000/71/398035/1/2020 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 1358/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 16 grudnia 2020r., nr 100000/71/398035/1/2020 w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku ewentualnie uchylenia wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy - tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19 w związku z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 - przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ miał przed dniem 30 czerwca 2020 r. obowiązek poinformowania płatnika składek przed wydaniem decyzji o niezłożeniu wymaganych dokumentów oraz skutkach z tym związanych, tj. że warunkiem pozytywnego załatwienia sprawy (wniosku) jest złożenie brakujących (poprawnych) dokumentów w postaci deklaracji rozliczeniowych, w sytuacji, w której: a. przede wszystkim obowiązek złożenia ww. dokumentów ciąży na płatniku składek z mocy prawa i organ nie ma obowiązku wzywania do ich złożenia - czym Sąd naruszył także art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 j.t. ze zm., dalej: ustawa systemowa), poprzez jego niezastosowanie; b. ponadto, dodatkowo, przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych nie jest możliwe, jako terminu prawa materialnego; 2. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7. art. 77 § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1, art. 10 § 1, art. 79a, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.)- poprzez przyjęcie, że organ administracji naruszył przywołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 31zo ust. 1 w związku z art. 31zp ust. 1 w związku z art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, polegającej na przyjęciu, że organ winien był zawiadomić płatnika składek o uchybieniu terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych (terminu do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki), w sytuacji, w której: a. przede wszystkim obowiązek złożenia ww. dokumentów ciąży na płatniku składek z mocy prawa i organ nie ma obowiązku wzywania do ich złożenia - czym Sąd naruszył także art. 47 ust. 1 ustawy systemowej, poprzez jego niezastosowanie; b. ponadto, dodatkowo, przywrócenie terminu do złożenia dokumentów rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych nie jest możliwe, jako terminu prawa materialnego. 3. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 punkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 , art. 8, art. 77 § 1, art. 9,art. 80, art. 11, art. 61a, art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że organ administracji naruszył przywołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, mianowicie jako by organ nie zakwestionował braku deklaracji rozliczeniowych płatnika składek za kwiecień 2020 r.- podczas gdy prawidłowo: a. z uzasadnienia obydwu wydanych przez organ decyzji w sprawie wynika, że właśnie brak deklaracji rozliczeniowych płatnika składek za kwiecień 2020 r. stanowił podstawę ich wydania; b. dokładnie w sposób odwrotny, to ubezpieczony jako płatnik składek winien był wykazać złożenie w deklaracji rozliczeniowych płatnika składek za kwiecień 2020 r., czego niespornie nie uczynił, nie wykazując, że w ogóle doszło do jego faktycznego skutecznego złożenia do organ -a co czyni obydwie zaskarżone decyzje w całej rozciągłości prawidłowymi c. ustalić należało złożenie deklaracji rozliczeniowych płatnika składek za kwiecień 2020 r. dopiero w lipcu 2020 r., zatem z uchybieniem terminowi, wynikającemu z art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID (co wynika wprost z treści skargi płatnika składek). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo – art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 9 k.p.a., regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Z treści powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego złożonym w dniu 5 kwietnia 2020 r., organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 powinien mieć wiedzę, że strona postępowania nie złożyła deklaracji za kwiecień w terminie określonym w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Ta okoliczność powinna, z kolei skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020r. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącego do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca), organ nie udzielił stronie wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych. Brak ten, który w toku postępowania nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że gdyby nastąpiło to przed 30 czerwca 2020 r., wówczas strona miałaby szansę dotrzymać terminu i złożyć wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu 5 kwietnia 2020 r., było więc wystarczająco dużo czasu by organ zweryfikował, czy jest on kompletny, i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy. Należy przyznać rację Sądowi I instancji, który uchylając zaskarżoną decyzję wskazał na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Według tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że w treści decyzji organ wskazywał jedynie, że płatnik nie złożył w terminie wskazanym przez ustawodawcę deklaracji rozliczeniowej (do dnia 30 czerwca 2020 r. nie odnotowano deklaracji rozliczeniowej DRA za miesiąc kwiecień 2020 r.), do złożenia której skarżący był zobligowany artykułem 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Jednocześnie organ nie odniósł się w żaden sposób do argumentacji strony zawartej w piśmie z dnia 22 lipca 2020 r., że wszystkie wymagane deklaracje były składane w miesiącu kwietniu 2020 r. To z kolei organ uznał za wystarczające do autorytatywnego przesądzenia o nieterminowym złożeniu przez stronę wymaganej dokumentacji, a tym samym do podjęcia przedwczesnej decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego zwolnienia. Ponadto organ przyjął, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020r., jednak w treści wydanych decyzji nie uzasadnił powyższego stanowiska. Nie wynika ono zarówno z uzasadnienia decyzji, jak i ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ nie uzasadnił w decyzji, że strona nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, mimo że wyraził taki pogląd wprost, a mając na uwadze treść powołanych przepisów ustawy o COVID-19, z których wynika, że obowiązek złożenia wskazanej dokumentacji jako warunek zwolnienia z opłacania składek nie dotyczy tych płatników, którzy są zwolnieni z obowiązku jej składnia, kwestia tego, czy skarżący miał obowiązek składania deklaracji, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i winna być wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji. Mając na względzie powyższe, z przedstawionych powyżej powodów uznać, należało, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji było w okolicznościach sprawy w pełni usprawiedliwione, poprzez zasadne dostrzeżenie w prowadzonym przez organ postępowaniu istotnych naruszeń norm przewidzianych w art. 9, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.