I GSK 892/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2484/23 o odrzuceniu skargi K. L. na akt Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 8 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) postanowieniem z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2484/23 odrzucił skargę K. L. (dalej: skarżąca) na pismo Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: organ) z dnia 8 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON. Wnioskiem z [...] sierpnia 2023 r. skarżąca wystąpiła do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o dofinansowanie w ramach programu "Samodzielność-Aktywność-Mobilność" Mobilność Osób z niepełnosprawnością. Wiadomością e-mail z 8 sierpnia 2023 r. organ poinformował skarżącą o odrzuceniu jej wniosku ze względu na ocenę formalną. W uzasadnieniu podano, że zaświadczenie lekarskie zostało wystawione przez lekarza bez określonej specjalności. Program wymaga zaświadczenia wystawionego/potwierdzonego przez lekarza specjalistę ortopedę lub rehabilitanta lub neurologa. Pismem z [...] sierpnia 2023 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o przywrócenie jej wniosku i uzupełnienie o prawidłowe zaświadczenie lekarskie, natomiast pismem z [...] sierpnia 2023 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez umożliwienie usunięcia braków formalnych wniosku. Organ pismem z 18 września 2023 r. poinformował skarżącą, iż do procedury składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie w ramach Programu "Samodzielność-Aktywność-Mobilność" Mobilność osób z niepełnosprawnością, stanowiącego załącznik do uchwały nr 15/2022 Rady Nadzorczej Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 6 października 2022 r. nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia w zakresie uwzględnienia bądź odrzucenia wniosków o dofinansowanie nie są decyzjami administracyjnymi, ani innymi postaciami aktów administracyjnych przybierającymi formę decyzji administracyjnej. W skardze do WSA skarżąca wniosła o uznanie odrzuconego wniosku z 1 sierpnia 2023 r. uzupełnionego wymaganym zaświadczeniem lekarskim oraz zobowiązanie organu do jego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z 18 września 2023 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że przedmiot skargi nie dotyczy materii, w której organ byłby zobligowany na podstawie prawa materialnego do wydania jakiejkolwiek decyzji, czy postanowienia, czy też innego aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934; dalej: p.p.s.a.). To z kolei oznacza, iż merytoryczne rozpoznanie skargi na pismo z 8 sierpnia 2023 r. nie było możliwe. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie WSA wniosła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść postanowienia, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przyjęciu, że sprawa objęta skargą nie należy do właściwości sądu administracyjnego bowiem pismo Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 8 sierpnia 2023 roku nie jest ani decyzją administracyjną ani aktem lub inną czynnością z zakresu administracji publicznej, w sytuacji gdy: a) pismo Dyrektora Podlaskiego Oddziału PFRON jest rozstrzygnięciem, które powinno być kwalifikowane jako decyzja administracyjna, a negatywna weryfikacja wniosku w sprawie przyznania dofinansowania ze środków PFRON nawet jeżeli nie jest rozstrzygnięciem będącym decyzją administracyjną jest inną czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnoszącą się indywidualnie do skarżącej i konkretyzuje jej uprawnienia, które mogą wynikać z przepisów prawa zarówno bezpośrednio jak i pośrednio; b) odrzucenie skargi na skutek przyjęcia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje jasny przepis statuujący inny sąd jako właściwy, tymczasem Sąd I instancji nie wskazał w jakim innym postępowaniu, niż przed sądem administracyjnym, skarżąca może dochodzić kontroli dotyczącej jej decyzji czy czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.; c) utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia skutkowałoby tym, że rozstrzygnięcie o odmowie uzyskania dofinansowania ze środków publicznych pozostaje poza efektywną kontrolą sądową - co nakazuje uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do merytorycznego rozpoznania; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 45 ust. 3a w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 66 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na błędnym przyjęciu, że odesłanie w art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie jest tożsame z koniecznością wydawania przez Prezesa PFRON decyzji administracyjnych w trakcie realizacji zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą PFRON programów służących rehabilitacji zawodowej i społecznej zatem w przypadku gdy ustawa o rehabilitacji nie określa trybu rozpoznawania wniosków w ramach tych programów to ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej nie można domniemywać, a w konsekwencji przyjęcie, że informacja o odrzuceniu wniosku nie jest ani decyzją administracyjną ani nawet innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania z Programu "Samodzielność-Aktywność-Mobilność" Mobilność osób z niepełnosprawnością jest rozstrzygnięciem władczym o indywidualnych uprawnieniach jednostki, procedura rozpoznawania wniosków o dofinansowanie wymaga zachowania standardów postępowania wynikających z k.p.a., a przy rozstrzygnięciu sprawy zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem należy kierować się domniemaniem jej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, co jest konsekwencją prawa do procesu administracyjnego wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, obligującego dalej do rozważenia w każdym przypadku wszystkich przesłanek za kwalifikowaniem rozstrzygnięcia niebędącego decyzją jako innej czynności spełniającej kryteria z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnia przyjęcie, że skarga powinna być merytorycznie rozpoznana i uwzględniona implikując konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 i 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na błędnym odstąpieniu od przedstawienia w uzasadnieniu postanowienia stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, odstąpienie od wskazania wymaganego prawem trybu i formy odrzucenia wniosku przez Dyrektora Oddziału Podlaskiego PFRON oraz przyczyn odmowy kwalifikowania "pisma" rozstrzygającego o uprawnieniach skarżącej jako czynności w rozumieniu 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odstąpienie od przedstawienia stanowiska Sądu "w jaki sposób może zakończyć się postępowanie z wniosku o dofinansowanie" zarówno jako rozstrzygnięcie negatywnej jak i pozytywne, a w konsekwencji ograniczenie argumentacji do wskazania że rozstrzygnięcie negatywne jest informacją techniczną, a zatem merytoryczne rozpoznanie skargi nie jest możliwe, w sytuacji gdy w orzecznictwie podnoszone jest, że "powiadomienie o sposobie rozpoznania wniosku" pozostając aktem władczym i jednostronnym, rozstrzygającym o uprawnieniu jednostki i spełnia przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną ewentualnie jest kwalifikowane jako inna czynność z zakresu administracji publicznej i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w każdym przypadku rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku na dofinansowanie w ramach Programów zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą PFRON powinno być wydane w ramach przewidzianej prawem procedury z prawem uzyskania kontroli Sądu, uzasadnienie postanowienia nie zawiera odtworzenia tej procedury ani stanowiska co do możliwości wszczęcia innej procedury kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia niż w trybie sądowoadministracyjnym, natomiast brak takiej kontroli byłby sprzeczny z zasadami konstytucyjnymi, z których to względów niniejsza skarga kasacyjna jest uzasadniona. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Istota sporu na obecnym etapie postępowania sprowadza się do oceny czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ nie był zobligowany na podstawie prawa materialnego do wydania jakiejkolwiek decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota spraw z wniosków o dofinansowanie sprowadza się do dysponowania publicznymi środkami finansowymi, co oznacza, że jest to działalność w zakresie administracji publicznej. Objęcie jednak kontrolą sądu administracyjnego tej działalności wymagałoby wykazania, że droga sądowa jest dopuszczalna. Stosownie bowiem do przepisu art. 184 Konstytucji RP, zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Jeżeli więc w ustawie z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie ma przepisu, który wprost określa wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności wydane lub podjęte w toku rozpoznawania wniosku o przyznanie dofinansowania, konieczne jest wykazanie, że rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mają prawną formę aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi o tym, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wprowadzenie której rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. "Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., VII SA/Wa 2487/13, LEX nr 1476877) wiąże z danym aktem lub czynnością (por. postanowienia NSA z dnia 29 czerwca 2005 r., II GSK 96/05, LEX nr 172838, i z dnia 9 września 2011 r., I OSK 1716/11, LEX nr 898902). Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (tak expressis verbis NSA w postanowieniu z dnia 4 lipca 2012 r., I OSK 1501/12, LEX nr 1332325; podobnie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. V, s. 32, i P. Razowski, Niedopuszczalność drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, C.H. Beck 2015, s. 276). "Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 nie może więc dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa (np. określone obowiązki podatkowe), a ich niewykonanie może prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku. W tym przypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, ochrona praw uczestników tego postępowania jest zaś możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydawanych w tym postępowaniu." (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 3.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że uprawnienie lub obowiązek, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ("dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa") może wynikać z przepisów prawa nie tylko w sposób bezpośredni, ale także pośredni. Wynikanie uprawnień lub obowiązków z "przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. "obejmuje zarówno pośrednie, jak i bezpośrednie oparcie uprawnienia lub obowiązku na przepisie prawa". Wskazana regulacja "nie zawęża bowiem zakresu pojęcia «aktów lub czynności» jedynie do takich przejawów działalności administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege". Pojęcie to obejmuje również akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z aktów je konkretyzujących (zob.: M. Bogusz, Glosa do postanowienia WSA w Bydgoszczy z 15.07.2005 r., II SAB/Bd 23/04, OSP 2006/3, s. 141; powołanie za: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex/el. 2021, teza 29 do art. 3 p.p.s.a.). Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. Przez pojęcie "decyzji administracyjnej" rozumie się każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (v. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 19). Prawo do sądu, jako prawo podstawowe ma być zrealizowane wszędzie tam, gdzie przepisy prawa wyraźnie nie ograniczają sądowej kontroli działań administracji. Z faktu, że w rozpoznawanej sprawie od odrzucenia wniosku z przyczyn formalnych nie służy odwołanie nie wynika, że taki akt pozostaje poza kontrolą sądową (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., II GSK 940/17; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, zgodnie z regulaminem programu o dofinansowanie, po upływie terminu składania wniosków, tworzy się listę rankingową wg sumy liczby punków za spełnienie poszczególnych kryteriów. Dofinansowanie przyznawane jest po pozytywnym rozpatrzeniu wniosków wg kolejności z listy rankingowej do wyczerpania puli środków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasady przyznawania dofinansowania poprzez tworzenie list rankingowych kreuje uprawnienia wskazanych na tej liście jednostek, pozbawiając jednocześnie uprawnień podmioty, które na takiej liście się nie znalazły lub zostały tam umieszczone z punktacją niższą niż podmioty wyłonione. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia należało zatem uznać, że informacja o odrzuceniu wniosku wpływa bezpośrednio na sytuację prawną podmiotów, a tym samym posiada przymiot samodzielnego orzeczenia, w związku z czym stanowi akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze podane wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.