I GSK 890/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Po 30/23 w sprawie ze skargi B. F. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. F. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu kwotę 360 (słownie trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Po 30/23 oddział skargę B. F. (dalej "skarżąca") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Następnie skarżąca na podstawie art. 173 i następnych ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2023 r. o sygn. akt: III SA/Po 30/23. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 7 oraz art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479), dalej "u.p.e.a." w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu, mającym wyraz w nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, mimo iż postępowanie egzekucyjne, którego umorzenia domaga się skarżąca kasacyjne zostało wszczęte pomimo, że wierzyciel przed wystawieniem tytułów wykonawczych, w oparciu o które jest ono prowadzone, nie przesłał do skarżącej kasacyjnie pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania przez skarżącą kasacyjnie ciążącego na niej obowiązku, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. pkt 2) w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 33 § 1 pkt 1, art. 18 i art. 59 § 1 pkt 1) u.p.e.a., a także w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009), dalej "u.s.u.s.", polegające na ich niezastosowaniu, mającym wyraz w nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, mimo iż prowadzenie postępowania egzekucyjnego, którego umorzenia domaga się skarżąca kasacyjne, jest niedopuszczalne w uwagi na upływ terminu przedawnienia roszczenia stanowiącego przedmiot egzekucji. Mając na uwadze powyższe, kierując się wyłącznie daleko idącą ostrożnością procesową zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła również: II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 24 ust. 5b w zw. z art. 84 ust. 7 u.s.u.s. oraz art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie przejawiające w zaakceptowaniu przez Sąd orzekający stanowiska, iż jako pierwsza czynność prowadząca do egzekucji należności, której dotyczy postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącej kasacyjnie na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] z dnia 29 lutego 2008 roku w rozumieniu w/w przepisów może być traktowane doręczenie skarżącej kasacyjnie wspominanych wyżej tytułów wykonawczych z 2008 roku, albowiem za pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania w/w należności, podjętą wobec skarżącej uznać należałoby przy takim założeniu sporządzenie protokołu o stanie majątkowym skarżącej, o którym mowa w postanowieniu Naczelnika Urzędu Skarbowego Poznań - Grunwald z dnia 28 czerwca 2002 r. (nr [...]), ewentualnie zaś doręczenie jej upomnień nr [...] oraz nr [...], w ostateczności zaś, w razie braku uznania, iż w/w czynności zostały przeprowadzone - doręczenie skarżącej kasacyjnie tytułów wykonawczych o nr [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie: 1. art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, 3. art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, iż zrzeka się prawa rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 182 § 2 p.p.s.a. NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza, zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny analizując skargę kasacyjną wskazuje, że zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. Ze względu na komplementarność zarzutów skargi kasacyjnej zostaną one rozpatrzone łącznie. Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (a contrario postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia ww. upomnienia). Upomnienie zatem należy uznać za obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona. Jest więc ono pierwszą i bezwzględnie konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Bowiem bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe. Czynność ta mieści się zatem w dyspozycji art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Wbrew zatem stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej z art. 15 § 1 u.p.e.a. wprost wynika, że upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym. Przed jego wszczęciem, dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w świetle brzmienia art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w art. 15 u.p.e.a., jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo - stanowiące istotę treści upomnienia - zagrożenie egzekucją ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, to jest na przykład z decyzji podatkowej lub dokumentów wymienionych w art. 3a. u.p.e.a., ale o powinności jego wykonania, które - również w interesie strony - może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej. Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Stanowisko powyższe zostało zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 1210/21. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podziela i akceptuje. Wystawienie i doręczenie upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. I GSK 1210/21 i z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. I GSK 1450/19, opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, należy podkreślić, że w sprawie skierowano do skarżącej upomnienie, przez co zrealizowano wymóg o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. Nie jest zatem konieczne ponowne skierowanie do dłużnika upomnienia. Jak była już mowa, upomnienie zobowiązanego nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.p.e.a. Umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje uchylenia prawidłowo skierowanego do dłużnika upomnienia. Jeżeli zatem doszło do umorzenia postępowania egzekucyjnego, to ponownie wszczęte postępowanie egzekucyjne nie musi być poprzedzone ponownym upomnieniem zobowiązanego. Z tych względów, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, doręczenie upomnienia uznane za skuteczne na gruncie postępowania prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z 2000 r. nie może prowadzić do zakwestionowania legalności postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wykonania tego samego obowiązku na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w 2008 r. Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być doręczenie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Dodatkowo przepis stanowi, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje wyłącznie wskutek czynności, o której dłużnik został zawiadomiony, a contrario zatem samo podjęcie czynności egzekucyjnej bez zawiadomienia o niej dłużnika, nie skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Istotna zatem jest data zawiadomienia dłużnika o podjęciu wobec niego pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, zgodnie z obowiązującym w 2000 r. brzmieniem art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej należność. Przepisy art. 24 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Od dnia 1 lipca 2004 r. przepis ten uzyskał nowe brzmienie na podstawie art. 10 pkt 27 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1264). Zgodnie z art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zmienionym brzmieniu (od 1 lipca 2004 r.) należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej te należności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że wskazana zmiana dotyczyła wydłużenia okresu przedawnienia z pięciu do dziesięciu lat, w przypadku należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Ponadto w ustawie nowelizującej postanowienia art. 84 ust. 7 u.s.u.s. nie zawarto przepisów przejściowych w zakresie stosowania tej regulacji dotyczącej przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku zgodnie z którym w przypadku gdy należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych przed dniem 1 lipca 2004 r. nie uległy przedawnieniu, to znajduje zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że należność taka nieprzedawniona przed tym dniem ulega 10 - letniemu przedawnieniu. Na poparcie tego stanowiska, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji wypowiedział się Sąd Najwyższy, który podkreślił, że w podobnej kwestii, dotyczącej przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych. Z kolei w uchwale z dnia 8 lipca 2008 r., I UZP 4/08, Sąd ten wskazał, że do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074). Zaznaczyć należy, że również w związku z nowelizacją art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych prawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnych. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje przyjęte w ww. uchwale Sądu Najwyższego rozwiązanie problemu intertemporalnego w zakresie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. na grunt art. 87 ust. 7 u.s.u.s. Należy zatem dojść do wniosku, że w przypadku gdy należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych przed dniem 1 lipca 2004 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej) nie uległy przedawnieniu, to znajduje zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że należność taka nieprzedawniona przed tym dniem ulega 10 - letniemu przedawnieniu. W realiach tej sprawy decyzja ustalająca należność uprawomocniła się w dniu 8 stycznia 2000 r. a zatem, zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 7 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, przedawnienie nastąpiłoby dopiero w dniu 8 stycznia 2005 r. Oznacza to, że przedmiotowa należność nie uległa przedawnieniu przed dniem 1 lipca 2004 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej). W konsekwencji ma do niej zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że należność taka nieprzedawniona przed tym dniem ulega 10 - letniemu przedawnieniu. Ponieważ 10 letni okres przedawnienia w niniejszej sprawie upływał 8 stycznia 2010 r., to tym samym wystawienie i doręczenie w 2008 r. tytułów wykonawczych spowodowało zawieszenie biegu przedawnienia. Wobec powyższego skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił. O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935.).