I GSK 871/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku P. I. G. w K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej P. G. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 732/23 w sprawie ze skargi P. I. G. w K. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 31 stycznia 2023 r., nr DZF-XII.025.23.2022.DM.9 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 16 lipca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 732/23 oddalił skargę P. I. G. w K. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z 31 stycznia 2023 r. nr DZF-XII.025.23.2022.DM.9 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia PIG znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Brak wstrzymania zaskarżonej decyzji pozbawi PIG, niemal całkowicie płynności finansowej, ale przede wszystkim pozbawi PIG możliwości ubiegania się o środki o których mowa w art. 2 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, a co faktycznie pozbawi Izbę możliwości funkcjonowania, osiągania przychodów, spełniania zadań do których została powołana i de facto doprowadzi do jej likwidacji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca Izba wskazała, że podstawą działalności organizacji jest realizacja projektów ze środków pomocowych UE, przede wszystkim wspierających przedsiębiorczość. Źródłem przychodów są tu dla PIG nie tyle same wydatki projektowe, te bowiem są kierowane na rzecz Beneficjentów projektów, co tzw. koszty pośrednie, które wbrew nazwie nie tyle są kosztem, co rodzajem prowizji dla operatora projektu, stanowiąc kluczowy składnik przychodów PIG. W zależności od projektu kształtują się one w różnej wysokości, ale można je uśrednić na poziomie ok. 10%. Konsekwencją wejścia w życie podjętej przez organ decyzji administracyjnej jest wpisanie skarżącej do Rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków europejskich, co zamyka nam drogę do ubiegania się o jakiekolwiek dofinansowanie takiego projektu a zatem pozbawia nas możliwości uzyskiwania przychodów z głównego od lat źródła. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał, że wniosek nie spełnia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, określonych w art. 61 § 2 p.p.s.a. ponieważ skarżąca nie wykazała swojej sytuacji materialnej, nie przedłożyła żadnych dokumentów, a zatem dokonanie ustalenia jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonej decyzji na skarżącą okazało się niemożliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że wniesiony przez skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest dopuszczalny i podlega rozpoznaniu. Jak wskazano bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r. sygn. akt I GPS 1/07 (ONSAiWSA 2007 r., nr 4, poz. 77), strona skarżąca, która po oddaleniu skargi wniosła w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną, może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dokonując oceny zasadności tego wniosku należy wskazać, że istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (por. np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r. sygn. akt II GZ 139/08). Warunkiem wstrzymania wykonania aktu jest zatem wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika z kolei, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony uregulowanej w tym przepisie (np. postanowienia NSA z: 3 października 2011 r. sygn. akt I FSK 1427/11, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I FZ 90/20). Wniosek o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi zatem wskazywać konkretne okoliczności świadczące o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z: 1 marca 2019 r. sygn. akt I OZ 174/19; 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II FZ 856/19). Strona skarżąca powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami, pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja kwoty wynikającej z przedmiotowej decyzji może wyrządzić skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do pełnej sytuacji materialnej i finansowej skarżącej. W tym miejscu należy zauważyć, że skarżąca wniosła uprzednio w skardze do WSA w Warszawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 września 2023 r. odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 marca 2024 r., sygn. akt I GZ 71/24 oddalił zażalenie skarżącej na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 21 września 2023 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA oceniając wniosek skarżącej w świetle przywołanych przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. prawidłowo uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do strony instytucji ochrony tymczasowej. NSA wskazał, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wykazała swojej sytuacji materialnej, nie przedłożyła żadnych dokumentów, a zatem dokonanie ustalenia jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonej decyzji na skarżącą okazało się niemożliwe. Wobec braku przedstawienia przez skarżącą dokumentów obrazujących jej wpływy i wydatki, Naczelny Sąd Administracyjny nie był wstanie, tak jak i Sąd I instancji, ocenić że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków względem skarżącej. Ponadto WSA w Warszawie w prawomocnym postanowieniu z 21 września 2023 r. wskazał, że zaskarżone decyzja została wydana na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 powoływanej dalej jako u.f.p.) i nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia w zakresie wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych. Wpis ten jest wynikającym z mocy prawa skutkiem wydania takiej decyzji, ale nie jest przejawem jej wykonania. Ewentualne wstrzymanie wykonania decyzji o zwrocie dofinansowania nie ma wpływu na kwestię wpisu do rejestru, gdyż wpis ten następuje na podstawie zgłoszenia, a nie decyzji. Przechodząc do oceny wniosku skarżącej Izby zawartego w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że stosownie do treści art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Postępowanie wpadkowe dotyczące złożonego przez skarżącego ponownego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinno zatem mieć na celu ocenę, czy zmieniły się okoliczności, które były podstawą odmowy zastosowania ochrony tymczasowej w poprzednim, prawomocnie zakończonym postępowaniu wpadkowym dotyczącym tej kwestii. W tym kolejnym postępowaniu nie dochodzi do zmiany ciężaru dowodu w zakresie wystąpienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Wciąż obowiązek ten ciąży na wnioskodawcy, który przedstawiając wnikliwą argumentację popartą stosownymi dokumentami powinien przekonać sąd do zmiany wcześniejszego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w obecnie ocenianym wniosku argumenty strony nie uprawdopodabniają w sposób należyty wystąpienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący nie wskazał żadnych nowych okoliczności przemawiających za uwzględnieniem jego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, ograniczając się do przywołania argumentacji zawartej we wcześniejszych pismach. Przypomnieć w tym miejscu należy, że dla wykazania spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności nie jest wystarczającym sam wywód strony dotyczący ogólnych okoliczności uzasadniających wstrzymanie, gdyż uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, a twierdzenia wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi sytuacji finansowej oraz majątkowej strony. Nieodpowiednie uzasadnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej uniemożliwia bowiem jego merytoryczną ocenę (vide: J. P. Tarno /w:/ J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 206). Skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła swoich twierdzeń, w szczególności nie załączyła do wniosku materiałów źródłowych. Nie wskazała także jakim majątkiem dysponuje. Również w aktach sprawy brak ww. dokumentów i oświadczeń. Brak dokumentów uprawdopodobniających oświadczenie zawarte we wniosku uniemożliwia ocenę czy określona przypadająca do zwrotu kwota znacznie przewyższa możliwości finansowe strony. Powołując w uzasadnieniu wniosku określone okoliczności, skarżąca powinna chociażby uprawdopodobnić ich wystąpienie stosownymi dokumentami, wykraczając w ten sposób poza gołosłowne twierdzenia. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – sąd powinien mieć o nich wiedzę i możliwość jej zweryfikowania, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę skarżącą. Ponadto należy zauważyć, że nawet fakt ewentualnego wyegzekwowania należności pieniężnej przed rozpoznaniem skargi i ewentualne jej uwzględnienie nie skutkuje nieodwracalnymi skutkami, bowiem w takim wypadku wskazana zaskarżoną decyzją należność zostanie Stronie zwrócona. Każda bowiem decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia. Nie jest to więc sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż w razie uwzględnienia przez sąd skargi i uchylenia decyzji można otrzymać zwrot uiszczonej kwoty (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2013 r. o sygn. akt II GZ 684/13). Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.