I GSK 861/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2093/20 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr 14/2020/RF-I-SE.433.4.6.2020.AD w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Zarządu Województwa Mazowieckiego kwotę 1.800,- (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2021 r., o sygn. akt V SA/Wa 2093/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę Gminy P. (dalej jako: "Strona", "Gmina" lub "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 28 sierpnia 2020 r., nr 14/2020/RF-I-SE.433.4.6.2020.AD, w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest naruszenie procedur, które miało polegać na niejednoznacznym opisie przedmiotu szkoleń objętych zamówieniem realizowanym w projekcie pn. "Nasze wsparcie - Twój sukces!" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2014 – 2020. 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżąca Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła opisany na wstępie wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm. - dalej w skrócie: "u.f.p.") poprzez brak wykazania naruszenia procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków oraz niewykazanie, że rzekome naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE, co stanowi warunek konieczny zastosowania zwrotu środków unijnych. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono także zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Strona wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie - zaniechanie przeprowadzenia postępowania i braku poczynienia ustaleń co do tego, czy kwestionowany brak określenia części tematyki szkoleń w rzeczywistości stanowi przesłankę uzasadniającą zarzut organu niewyczerpującego opisania przedmiotu zamówienia i dyskryminacyjnego opisu przedmiotu zamówienia, w sytuacji gdy w postępowaniach prowadzonych w oparciu o art. 138o ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") nie obowiązują m.in. przepisy tej ostatniej ustawy regulujące zasady opisywania przedmiotu zamówienia, a także wpływu braku szkody związanej z naruszeniem. W krótkim uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podała, że nie miała obowiązku opisywać precyzyjnie przedmiotu zamówienia i nie zgodziła się z zarzutami niewyczerpującego opisu tematu szkoleń. Zdaniem Strony w postępowaniach prowadzonych w oparciu o art. 138o u.p.z.p. przepisy tej ustawy, które regulują zasady opisywania przedmiotu zamówienia, nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec podniesionych zarzutów Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz Strony kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. 2.2. Zarząd Województwa Mazowieckiego w odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. 3.1. Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: pkt 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; pkt 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Elementy, jakie powinna zawierać skarga kasacyjna zostały wymienione w art. 176 P.p.s.a. W świetle postanowień powyższych przepisów skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej szczególnym wymogom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Istotne jest precyzyjne określenie danej podstawy kasacyjnej oraz przedstawienie pełnej i spójnej z zarzutami argumentacji, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy oraz motywy, które zostały wyraźnie wskazane jako naruszone. Prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej jest zatem bardzo istotne, z uwagi na treść wspomnianego art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd odwoławczy nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10). Nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia (por. wyroki NSA z dnia: 26 marca 2014 r., o sygn. akt I GSK 1047/12 i 29 sierpnia 2012 r., o sygn. akt I FSK 1560/11). Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny, skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego przez WSA, czy działające w sprawie organy. 3.2. Powyższe spostrzeżenia są uzasadnione na gruncie niniejszej sprawy, z uwagi na wadliwość sformułowania podstaw kasacyjnych i brak ich pełnego i spójnego uzasadnienia. Rozpoczynając od zarzutów uchybienia przepisom postępowania należy zauważyć, że w petitum skargi kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu P.p.s.a., na podstawie których orzekał Sąd pierwszej instancji. Powołano natomiast ogólne zasady postępowania administracyjnego, których WSA wprost nie stosuje, czyli zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadę wyjaśniania (art. 11 K.p.a.), regulację dotyczącą wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Zdaniem Skarżącej kasacyjnie zaskarżona decyzja nie odpowiada także wymogom z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Opisany zarzut nie został w istocie uzasadniony, a jedynie powielony w motywach skargi kasacyjnej. Brak jest zatem argumentów na jego poparcie. Tymczasem o skuteczności zarzutów procesowych, sformułowanych w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie proceduralne, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew wymogom zawartym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Skarżąca kasacyjnie nie tylko nie przedstawiła żadnego uzasadnienia powyższego zarzutu, ale też nie wykazała istotnego wpływu naruszenia zasad postępowania na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną obowiązany był wykazać, że następstwa zarzucanych uchybień reguł procesowych były na tyle ważkie, iż miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego mogłoby być inne. W petitum skargi kasacyjnej nie przytoczono nawet formuły o naruszeniu przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla wykazania istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad proceduralnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, w jaki sposób powołany przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu. Reasumując autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się z obowiązku przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji, aby dowieść, że podniesione uchybienia reguł procesowych były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Z uwagi na opisane powyżej wady skargi kasacyjnej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut rozpatrywany w łączności z uzasadnieniem skargi kasacyjnej uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do niego i dlatego uznano go za bezskuteczny. 3.3. W krótkim uzasadnieniu skargi kasacyjnej skupiono się tylko na przepisie art. 138o u.p.z.p., zgodnie z którym, zamawiający (w tym zamawiający sektorowy), udzielający zamówienia na usługi społeczne o wartości poniżej określonych progów (podanych w art. 138g u.p.z.p.), ma możliwość udzielenia zamówienia zgodnie z określoną przez siebie procedurą, spełniającą minimalne wymogi określone w art. 138o ust. 2-4 u.p.z.p. Z powyższego wynika, że zamawiający, znając specyfikę danego postępowania, co do zasady sam określa szczegółowe rozwiązania prawne procedury, w ramach której udzieli w przyszłości zamówienia publicznego na usługi społeczne. Nie zwalniało to jednak Gminy z obowiązku przeprowadzenia postępowania w sposób przejrzysty, obiektywny i niedyskryminujący, o czym stanowi wprost art. 138o ust. 2 u.p.z.p. oraz zawarcia w zamówieniu opisu przedmiotu zamówienia, o czym mowa w art. 138o ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca kasacyjnie nie ma racji twierdząc, że w przypadku zamówienia realizowanego w projekcie pn. "Nasze wsparcie - Twój sukces!" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2014 – 2020, Strony w ogóle nie obowiązywały przepisy u.p.z.p. Z przytoczonej regulacji wynika, że procedura udzielania zamówień publicznych na usługi społeczne, w oparciu o art. 138o u.p.z.p., tworzona jest przez samego zamawiającego, ale musi on przy tym uwzględnić wymagania zawarte w art. 138o ust. 2–4 tej ustawy. Kluczowym jest zatem, aby zamawiający, udzielając zamówienia na sporne usługi prowadzenia szkoleń, przestrzegał zasad przejrzystości, obiektywizmu i niedyskryminacji. Innymi słowy słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie przy konstruowaniu opisu przedmiotu zamówienia, w zakresie tematów szkoleń w określonym zawodzie czy specjalności, Gmina winna respektować powyższe zasady. W skardze kasacyjnej nie zdołano skutecznie podważyć stanowiska WSA i organów, że brak opisu przedmiotu zamówienia (brak tematów szkoleń) wskazuje na naruszenie fundamentalnych i znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie, zasad przejrzystości, obiektywizmu i niedyskryminacji. 3.4. Zgodnie z powołanym art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem autora rozpatrywanej skargi kasacyjnej naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. miało postać błędnej wykładni, ale nie wskazano na czym ów błąd polegał i jaka powinna być właściwa jego wykładnia. Co więcej ostatni z powołanych przepisów składa się z dwóch ustępów, więc konieczne było wskazanie, o którą jednostkę redakcyjną chodzi. W art. 207 ust. 1 przewidziano sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Z kolei stosownie do treści art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jednocześnie, zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, którego to przepisu nie powołano w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł dokonać oceny zaskarżonego wyroku pod kątem błędnej wykładni ani zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p., z uwagi na niewyjaśnienie jaka, zdaniem Gminy, powinna być prawidłowa interpretacja przepisów u.f.p. Sąd pierwszej instancji nie stosuje wprost prawa materialnego, zatem niemożliwe jest wykazanie jego naruszenia bez podważenia stanu faktycznego w sprawie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nie może zostać pozytywnie oceniona sytuacja, w której autor skargi kasacyjnej nie wypełnia opisanych powyżej obowiązków. Reasumując, jak wspomniano skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, dlatego też do jej sporządzenia przewidziano, w art. 175 P.p.s.a., tzw. przymus adwokacko-radcowski. Od profesjonalnego pełnomocnika można zatem oczekiwać, że precyzyjnie wyjaśni zarówno dlaczego, jego zdaniem uchybiono przepisom proceduralnym, jak i przedstawi prawidłową interpretację prawa materialnego, które zastosował organ i zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Wadliwe sformułowanie czy nieuzasadnienie analizowanych zarzutów, stanowi istotną przeszkodę w dokonaniu pełnej kontroli zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, opisane powyżej mankamenty skargi kasacyjnej, w szczególności ogólnikowość jej uzasadnienia i odniesienie argumentacji jedynie do regulacji prawnej z art. 138o u.p.z.p., uniemożliwia wnikliwe jej rozpoznanie i zastosowanie się do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09. 3.5. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Gminy jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie 204 pkt 1 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). M. Bejgerowska P. Piszczek J. Wegner