I GSK 86/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. j. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 249/20 w sprawie ze skargi M. Sp. j. w B. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 21 listopada 2019 r. nr DRP.WPAV.411.7009.2019.PPI w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 249/20, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. Sp. j. w B. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Prezesa Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 21 listopada 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z 12 września 2019 r., nakazującą zwrot w terminie 14 dni od otrzymania decyzji środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych otrzymanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych otrzymanych za grudzień 2016 r. w kwocie [...] zł. Treść tego i innych powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie: 1. art. 107 i art. 108 Traktatu UE; 2. art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji UE 651/2014; 3. art. 45, 48 a,49 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; ← poprzez błędną wykładnię a tym samym niewłaściwe zastosowanie; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1. naruszenie art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (dalej jako: "UOR") w związku z art. 2 pkt 18 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 roku (dalej jako: "rozporządzenie 651/2014"), polegające na zaklasyfikowaniu skarżącej jako podmiot znajdujący się w trudnej sytuacji ekonomicznej, o której mowa w ww. przepisach, na dzień składania wniosku Wn-D za grudzień 2016 roku, podczas gdy straty skarżącej wskazane w dokumentach finansowych zostały wykazane dopiero w momencie sporządzania przez nią sprawozdania finansowego za rok 2016, a tym samym błędne uznanie, że skarżąca kasacyjnie spełniała przesłanki do uznania jej za podmiot znajdujący się w trudnej sytuacji ekonomicznej, według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej, na dzień składania wniosku o pomoc ze środków Funduszu; III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, które spowodowane było niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie nieprawidłowego zastosowania przez organ administracji orzekający w sprawie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "KPA") polegające na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a także zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem było nieustalenie, czy skarżąca w rzeczywistości jest podmiotem znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej oraz czy na dzień złożenia wniosku Wn-D istniały takie przesłanki czy też w ogóle zaistniały one później, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonych decyzji i nieumorzenie postępowania; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 48a ust. 3 pkt 1 UOR poprzez jego niezastosowanie, które spowodowane było niedostrzeżeniem przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni prawa materialnego, czego konsekwencją było uznanie, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu; 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie spowodowane: 1) niedostrzeżeniem wad procesowych w zakresie nieprawidłowego zastosowania przez organ administracji art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 KPA polegających na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji, a także zaniechaniu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie przez organ administracji mającego na celu ustalenie, czy skarżąca w rzeczywistości jest podmiotem znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej oraz czy na dzień złożenia wniosku Wn-D istniały takie przesłanki czy też w ogóle zaistniały one później; 2) podzieleniem przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni prawa materialnego dokonanej przez organ, a tym samym błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że skarga skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie w całości i jej oddalenie. W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, jak również o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 21 listopada 2019 roku oraz poprzedzającej jej decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 12 września 2019 roku i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, jak również o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 21 listopada 2019 roku oraz poprzedzającej jej decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 12 września 2019 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, jak również o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 21 listopada 2019 roku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., ograniczono do oceny tychże zarzutów. Nie sposób zgodzić się co do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, jak również argumentacji użytej w treści jej uzasadnienia. Wbrew podniesionym zarzutom, zarówno stan faktyczny, jak i prawny, został przez organ w decyzji ustalony prawidłowo. Organ uwzględnił cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i dokonał jego oceny w sposób swobodny a nie dowolny, jak to niesłusznie sugeruje skarżąca kasacyjnie. Stąd zasadne było zaakceptowanie powyższego przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłowego i w efekcie prowadzącego do wniosku, iż na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji ekonomicznej w rozumieniu kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej. W skardze kasacyjnej skarżąca kwestionuje co do zasady możliwość domagania się zwrotu dofinansowania gdyż, w jej ocenie, biorąc pod uwagę łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 187, str. 1 z późn. zm.; dalej jako: "rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014") składające się na pojęcie "przedsiębiorcy w trudnej sytuacji" brak w spółce cywilnej wszystkich elementów tej definicji. Skarżąca podkreśla, że wniosek o dofinansowanie składała spółka cywilna, która dopiero 17 marca 2017 r. została przekształcona w spółkę jawną w trybie art. 26 § 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 18 z późn. zm.; dalej jako: "k.s.h.") (v. uzasadnienie zarzutów postawionych w piśmie z 8 września 2021 r. uznanym za uzupełnienie skargi kasacyjnej). Nie jest to stanowisko zasługujące na akceptację. Na wstępie należy przypomnieć, że dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych jest pomocą publiczną, ale nie jest to pomoc de minimis. I choć rację ma skarżąca kasacyjnie, że spółka cywilna nie jest podmiotem prawnym, tylko umową, czyli zobowiązaniem jej stron; że w obrocie gospodarczym spółka cywilna nie występuje jako osobny podmiot od jej wspólników, tym niemniej w swojej argumentacji nie dość wnikliwie rozważa istotę pojęcia przedsiębiorcy i działalności gospodarczej w prawie pomocy publicznej. Należy zatem wskazać, że przepisy o pomocy publicznej mają zastosowanie tylko w odniesieniu do przedsiębiorców. Biorąc pod uwagę, że generalny zakaz udzielania pomocy publicznej oraz ewentualne warunki jej dopuszczalności wynikają wprost z prawa unijnego i, co więcej, instytucje unijne dysponują wyłączną dyskrecjonalną kompetencją w ocenie powyższego, oczywiste jest, że to regulacje i interpretacje unijne również będą miały nadrzędne znaczenie przy definiowaniu pojęć. Największą trudnością w posługiwaniu się pojęciem przedsiębiorcy w kontekście prawa europejskiego jest to, że nie istnieje jego jedna legalna definicja. Podobnie, w prawie Unii Europejskiej nie funkcjonuje definicja legalna pojęcia "działalność gospodarcza". Definicje te są jednak formułowane w orzecznictwie sądowym przy rozpatrywaniu konkretnych spraw, w tym dotyczących pomocy publicznej. Pojęcie przedsiębiorcy pojawia się w podstawowym przepisie traktującym o pomocy publicznej, tj. art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 ze zm.; dalej jako: "Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej"). Zgodnie z nim, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorcom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Bazując na tradycji judykatury unijnej, niezmiennie Sąd i Trybunał Sprawiedliwości definiują przedsiębiorców jako podmioty prowadzące działalność gospodarczą. I nie ma przy tym znaczenia ich status prawny i sposób, w jaki są finansowane. Komisja podkreśla, że statusu przedsiębiorstwa nie nabywa się w sposób decydujący na podstawie prawodawstwa krajowego. W rezultacie również podmiot, który na mocy prawa krajowego nie jest traktowany jak przedsiębiorca, może nim być zgodnie z prawem unijnym, a zatem będzie co do zasady podlegał przepisom o pomocy publicznej. Kwalifikacja na bazie prawa krajowego nie jest zatem w tym przypadku przesądzająca. dla potrzeb stosowania unijnego prawa pomocy publicznej nie ma znaczenia, czy podmiot czerpie ze swojej aktywności zyski. Oznacza to, że również podmioty non profit mogą być uznane za przedsiębiorstwa. Wniosek ten opiera się na szerokim orzecznictwie unijnym i powtarzany był m.in. w wyrokach ETS: z 29.10.1980 r., C-209/78 do C-215/78, Heintz van Landewyck 4, oraz z 1.07.2008 r., C-49/07, MOTOE 5; C-41/90 Hofner pko Macrotron GmbH, C-67/96 Albany; C-35/96 Komisja v Włochy. Dalej wskazuje się, że weryfikacja podmiotu jako przedsiębiorcy zawsze sprowadza się do konkretnej realizowanej przez niego aktywności. Prowadzenie wielu rodzajów działalności – w tym nawet jeżeli działalność o charakterze niegospodarczym byłaby przeważająca – nie prowadzi do utraty statusu przedsiębiorcy. Jednakże podmiot taki jest nim jedynie w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Zgodnie z logiką wynikającą z judykatury unijnej przedsiębiorcą jest się zatem wyłącznie w zakresie, w jakim prowadzi się działalność gospodarczą. Ocena beneficjenta powinna skupić się na analizie prowadzonej przez niego działalności. Reasumując, definicje unijne są bardziej pojemne niż obowiązujące w Polsce w odniesieniu do pomocy publicznej. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 ma zastosowanie także do spółek cywilnych. Problematyka pomocy publicznej została przedstawiona w art. 107-109 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Pomoc publiczną stanowi refundacja wynagrodzeń osób niepełnosprawnych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (art. 26 i nast. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 160, poz. 1082 z późn. zm.; dalej jako: "ustawa o rehabilitacji"). PFRON jest państwowym funduszem celowym dysponującym środkami publicznymi. Zwrot kosztów zatrudnienia powoduje zmniejszenie kosztów przedsiębiorcy, przez co następuje jego uprzywilejowanie w stosunku do konkurentów. Na gruncie niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wszystkie dane finansowe, na podstawie których organ uznał, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 lit b rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 pochodziły od strony i dotyczyły okresu na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie, co nastąpiło 9 stycznia 2017 r. Trzeba dodać, że datą naliczenia salda wypłaty był 10 stycznia 2017 r., a datą wypłaty salda – 30 stycznia 2017 r. Mając na uwadze zapatrywania Trybunału wyrażone w pkt 32-33 wyroku z 6 lipca 2017 r., w sprawie C-245/16, ocenę, czy dane przedsiębiorstwo kwalifikuje się do otrzymania pomocy, należy odnosić do dnia, w którym beneficjent uzyskał prawo do jej otrzymania na podstawie obowiązującej regulacji krajowej. Nie w każdym bowiem przypadku prawo do pomocy jest nabywane z dniem złożenia wniosku, co ma kluczowe znaczenie na gruncie ustawy o rehabilitacji. Dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego przysługuje bowiem od momentu kiedy beneficjent wyrazi wolę korzystania z uprawnienia w postaci dofinansowania poprzez wystąpienie z odpowiednim wnioskiem (Wn-D) jednocześnie spełniając wszystkie przesłanki wynikające z ustawy o rehabilitacji, które skutkują przyznaniem dofinansowania. Biorąc po uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję, jako zgodną z prawem. Na zakończenie, dla porządku należy wyjaśnić, że w sytuacji przekształcenia spółki cywilnej w spółkę jawną, na podstawie art. 26 § 4 k.s.h., nie następuje rezygnacja z prowadzonej działalności, lecz jedynie zmiana formy, w jakiej jest ona prowadzona. Przekształcenie nie zmieniło zatem sytuacji skarżącej w zakresie udzielonej pomocy. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, co skutkuje oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.