I GSK 858/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 14 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku K. P. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2026 r., sygn. akt I SA/Lu 520/25 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 18 lipca 2025 r., nr SKO.Ośw/40/3/2025 w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem postanawia: odmówić K. P. dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 16 stycznia 2026 r. sygn. akt I SA/Lu 520/25 oddalił skargę A. J. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej zwanego: organem lub SKO) z 18 lipca 2025 r. w przedmiocie dotacji oświatowej za 2017 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. J., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta B. z 3 stycznia 2025 r.; ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie rozprawy. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazując m. in. na to, że sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok uznał za jedyny podmiot zobowiązany do zwrotu dotacji skarżącą, podczas gdy zdaniem skarżącej za zwrot dotacji odpowiada ten podmiot, który faktycznie korzystał ze środków oraz faktycznie wykonywał zadania organu prowadzącego (tj. K. P.). Skarżąca wskazała także, że w 2017 r. faktyczne czynności związane z pozyskiwaniem, dokumentowaniem i rozliczaniem dotacji oświatowej wykonywał K. P., który podpisywał dokumenty dotacyjne (wnioski, informacje o liczbie uczniów, pisma do Burmistrza) za A. J., co zostało ustalone w postępowaniu przygotowawczym Prokuratury Okręgowej w Zamościu o sygn. PO I Ds.37.2020. W załączeniu do pisma SKO z 9 kwietnia 2026 r. SKO przekazało dw. sądu I instancji uwierzytelnioną kopię odpisu postanowienia Prokuratury Okręgowej w Zamościu w przedmiocie dowodów rzeczowych, w którym to Prokurator uznał za dowody rzeczowe m. in. rozliczenia wykorzystania dotacji otrzymanej z budżetu Gminy Miasto B. za 2017 r. oraz wniosek o dofinansowanie Przedszkola "..." – A. P. na rok 2017 – wszystkie z podpisem o treści "A. J.". W uzasadnieniu postanowienia Prokurator wskazał, że ww. dokumenty są pozbawione cech autentyczności i zostały podrobione. W piśmie z 17 września 2026 r. K. P. (dalej zwany: wnioskodawcą) – obecny organ prowadzący Przedszkole "..." stwierdził, że legitymuje się on bezpośrednim, własnym i aktualnym interesem prawnym w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. w uczestnictwie w postępowaniu kasacyjnym w przedmiotowej sprawie. Wnioskodawca wskazał, że za dopuszczeniem go jako uczestnika przemawia to, że: – postępowanie dotyczy obowiązku zwrotu części dotacji oświatowej przekazanej w 2017 r. na prowadzenie Przedszkola "..." w B.; – wnioskodawca jest od 1 stycznia 2022 r. organem prowadzącym tę placówkę. Decyzje administracyjne dotyczące obowiązku zwrotu dotacji zostały wydane już po zmianie organu prowadzącego przedszkole. Wnioskodawca prowadzi obecnie placówkę, wykonuje związane z tym obowiązki oraz posiada faktyczne władztwo nad dokumentacją przedszkola; – sprawa nie dotyczy wyłącznie historycznych rozliczeń osoby, która formalnie pełniła funkcję organu prowadzącego w roku 2017. Dotyczy ona także działalności konkretnej placówki oświatowej, jej dokumentacji, sposobu funkcjonowania oraz rozliczenia środków przekazanych na jej prowadzenie. Wynik postępowania może więc bezpośrednio oddziaływać na sytuację prawną wnioskodawcy jako aktualnego organu prowadzącego Przedszkole "..." w B.; – znaczenie ma również to, że dokumentacja dotycząca działalności przedszkola, w tym dokumentacja odnosząca się do rozliczenia dotacji, pozostaje obecnie związana z prowadzoną przez wnioskodawcę placówką. To aktualny organ prowadzący odpowiada za bieżące funkcjonowanie przedszkola, prowadzenie i przechowywanie jego dokumentacji oraz wykonywanie obowiązków związanych z kontrolą i rozliczeniami dotyczącymi działalności placówki; – w sprawie występują ponadto istotne kwestie dotyczące ustalenia, kto faktycznie wykonywał czynności związane z działalnością przedszkola, pozyskiwaniem środków oraz sporządzaniem dokumentów odnoszących się do dotacji. Z materiałów sprawy wynika, że dokumenty opatrzone podpisem A. J. były podpisywane przez K. P.. Okoliczność ta była przedmiotem opinii z zakresu badań pisma ręcznego strona sporządzonej w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w Zamościu pod sygnaturą PO I Ds.37.2020; – ustalenia dotyczące rzeczywistego wykonywania czynności związanych z prowadzeniem przedszkola, sporządzaniem dokumentacji oraz rozliczaniem dotacji mają znaczenie dla określenia podmiotu, którego sytuacji prawnej dotyczy postępowanie. Nie jest możliwe pełne wyjaśnienie tych okoliczności bez udziału w sprawie osoby, której dotyczą wskazane ustalenia i która obecnie prowadzi placówkę; – wnioskodawca ma zatem własny, aktualny i bezpośredni interes w uczestniczeniu w postępowaniu kasacyjnym. Rozstrzygnięcie w sprawie może wpływać na jego sytuację jako aktualnego organu prowadzącego przedszkole, w szczególności w zakresie obowiązków odnoszących się do dokumentacji placówki, jej rozliczeń oraz konsekwencji związanych z dotacją przekazaną na jej działalność; – dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w sprawie jest konieczne także dlatego, że umożliwi mu przedstawienie stanowiska w zakresie okoliczności dotyczących prowadzenia przedszkola, dokumentacji oraz wykonywania czynności związanych z dotacją. Okoliczności te pozostają istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; – powyższy interes prawny znajduje bezpośrednie potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym w tożsamym stanie faktycznym i prawnym (I GSK 782/26). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniosek K. P. o dopuszczenie go do udziału w sprawie charakterze uczestnika postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. W myśl art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej zwanej: p.p.s.a.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Na podstawie zaś art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym może zgłosić także osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Regulacja ta znajduje zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zgodnie z art. 193 p.p.s.a.. Jednocześnie postanowienie w tym przedmiocie sąd wydaje jednoosobowo na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego (art. 33 § 2 w związku z art. 16 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadniczą przesłanką dopuszczenia konkretnej osoby (podmiotu) do postępowania sądowego, jest ustalenie, czy posiada ona interes prawny, na który mogłoby oddziaływać orzeczenie zapadłe w postępowaniu, do którego zgłasza się jako uczestnik. Pojęcie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony, nie zostało ustawowo zdefiniowane. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Interes prawny to zatem taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski w. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n.). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot jakkolwiek pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że interes faktyczny to interes indywidualny, który nie został w żaden wyraźny sposób wzięty pod ochronę przez obowiązujące prawo (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2000, s. 126). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego polega na ustaleniu związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, niepubl., postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2017 r. sygn. akt I FPS 2/17). Pojęcie interesu prawnego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, ma charakter w pełni autonomiczny i swoim zakresem obejmuje sytuacje odnoszące się do szerokiego kręgu podmiotów, a mianowicie: podmiotu biorącego udział w postępowaniu administracyjnym na podstawie wywodzonego z prawa materialnego interesu prawnego; podmiotu, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, który jednak w tym postępowaniu został z własnej winy bądź z winy organu pominięty; podmiotu, który błędnie został potraktowany jako strona postępowania administracyjnego; w końcu także i podmiotu, który błędnie uważa, że wydana decyzja dotyczy jego interesu prawnego (por. np. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02, Orzecznictwo Sądów Polskich 2005, nr 11, poz. 128; pogląd ten w pełni zaakceptował NSA w postanowieniu z 13 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 809/19 jak i z dnia 22 października 2021 r. II GSK 900/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca w złożonym piśmie nie wykazał, że posiada interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 18 lipca 2025 r. określająca wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wydana została wobec A. J., prowadzącej przedszkole publiczne pod nazwą: Przedszkole "..." – A. J. (działające w oparciu o zezwolenie na założenie przedszkola publicznego o nazwie Przedszkole "..." – A. P. z 1 września 2013 r.) do końca 2021 r. W tych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, że organ obecnie prowadzący ww. placówkę mógłby zostać dopuszczony do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie dotyczącej zwrotu dotacji za 2017 rok. Podobnie orzeczenie, na które powołuje się wnioskodawca, nie wskazuje związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie. Na marginesie już tylko należy wskazać, że zagadnienie to było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I GSK 1460/23, w której występował analogiczny stan faktyczny i prawny oraz zachodziła tożsamość podmiotowa, i w której Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wnioskodawcy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.