I GSK 854/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 171/20 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 listopada 2019 r. nr 120/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na operacje typu premie młodych rolników 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. M. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 4 050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 1 października 2020 r. sygn. akt I GSK 854/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę S. M. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego: Prezesem ARiMR) z 20 listopada 2019 r. nr 120/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników". Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie była legalność decyzji Prezesa ARiMR z 20 listopada 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 10 października 2019 r., którą ustalono skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej przyznanej jej – na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Jarosławiu z 22 kwietnia 2016 r. nr 00020/16 – na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego PROW 2014 – 2020, z zastrzeżeniem dopełnienia warunków: uzupełnienia wyksztalcenia w okresie 36 miesięcy od dnia doręczenia jej decyzji o przyznaniu pomocy, oraz dostarczenia dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wyksztalcenia w terminie 60 dni od dnia upływu 36 miesięcy od dnia doręczenia ww. decyzji. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skarżąca, reprezentowany przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również uchylenie w całości decyzji nr 120/2019 Prezesa ARiMR oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, przez błędną wykładnię: 1) art. 47 pkt 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 2 pkt 2 (powinno być ust. 2) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w zw. z art. 4 ust. 1 rozporządzenia delegowanego komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności – przez błędną wykładnię pojęcia "siła wyższa" oraz "nadzwyczajne okoliczności" i uznanie, że: a) okolicznością zależną od skarżącej jest zajmowanie się nadzwyczajnie chorym dzieckiem urodzonym przed otrzymaniem dofinansowania i tym samym przedłużenie nauki; natomiast sąd nie uznał tej okoliczności za długoterminową niezdolność beneficjenta do wykonywania nauki, stanowiącą przesłankę uzasadniającą zaistnienie nadzwyczajnych okoliczności bądź siły wyższej, biorąc pod uwagę pogorszenie stanu zdrowia po otrzymaniu finansowania; b) okolicznością zależną od skarżącej jest nieuzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu w określonym terminie (pierwszym terminie) i tym samym nieukończenie nauki w terminie; natomiast odmienna wykładnia pozwala przyjąć, że tok nauki obejmuje też kolejne terminy poprawkowe a ich data jest niezależna od ucznia, co wskazuje na długoterminową, zależną od systemu edukacji niezdolność beneficjenta do zakończenia nauki w terminie (siła wyższa); c) okolicznością zależną od skarżącej jest brak wolnych miejsc w najbliższym roku szkolnym po otrzymaniu decyzji przyznającej pomoc, kiedy to skarżąca nie ma żadnego wpływu na liczbę placówek szkolących i ilość miejsc dla uczniów; 2) art. 4 ust. 2 rozporządzenia delegowanego komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenia parlamentu europejskiego i rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych myjących zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności – przez jego błędną wykładnię i uznanie, że termin 15 dniowy jest terminem materialnym, podczas gdy jest to termin instrukcyjny i nie zawiera sankcji. Skarżąca dwukrotnie skradała wnioski o przesunięcie terminów do złożenia dokumentów wraz z usprawiedliwieniem, zatem nie zaniechała obowiązku poinformowania o przyczynach uniemożliwiających zachowanie pierwotnego terminu i wypełniła wymogi tego przepisu. Zachowała też termin 15 dniowy, gdyż siła wyższa w postaci choroby dziecka i trwania roku szkolnego jeszcze nie ustala; 3) § 22 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014 – 2020 – przez jego błędną wykładnię i uznanie, że powinność uzupełnienia wykształcenia w określonym terminie jest obligatoryjna, podczas gdy w rozporządzeniu użyto sformułowania: "beneficjent powinien" co oznacza jedynie zalecenie, bez sankcji za przekroczenie terminu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalanie skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a także zasądzenie kosztów postpowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych od strony skarżącej na rzecz organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17, z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w punkcie pierwszym petitum skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 przewiduje, że do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach: śmierć beneficjenta (lit. a); długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu (lit. b); poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym (lit. c); zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym (lit. d); choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw (lit. e); wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku (lit. f). Z treści powołanego przepisu wynika, że katalog przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności jest katalogiem otwartym, co wynika z użytego przez prawodawcę zwrotu "w szczególności". Dodatkowo można wskazać, że z orzecznictwa Trybunału wynika (v. przykładowo orzeczenie TSUE w sprawie C-28/20 wraz przytoczonym tam orzecznictwem), że aby uznać, iż okoliczności związane z określonymi zdarzeniami można zakwalifikować, jako nadzwyczajne, konieczne jest spełnienie dwóch kumulatywnych przesłanek. Pierwsza przesłanka polega na tym, że powiązane zdarzenie nie wpisuje się w ramy normalnego wykonywania działalności danej strony postępowania (w tym przypadku producenta rolnego/beneficjenta). Druga przesłanka polega na tym, że zdarzenie nie podlega skutecznej kontroli tejże strony (tu: producenta rolnego/ beneficjenta) ze względu na charakter lub źródło owego zdarzenia. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika również, że pojęcie siły wyższej należy rozumieć jako nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności niezależne od podmiotu, który się na nie powołuje, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności (wyroki z: 5 lipca 1987 r. w sprawie 145/85 Denkavit Belgie, Rec.s. 565, pkt 11; z 5 października 2006 r. w sprawie C-377/03 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz.s. 1-9733, pkt 95; a także z 18 marca 2010 r. w sprawie C-218/09 SGS Belgium i in., Zb.Orz.s. 1-2373, pkt 44). W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przypadek choroby dziecka ujawniony jeszcze przed złożeniem wniosku o wsparcie nie stanowi nadzwyczajnej okoliczność w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013. Z dokumentacji złożonej przez skarżącą nie wynika też aby po otrzymaniu pomocy miało miejsce pogorszenie stanu zdrowia dziecka, co utrudniałoby skarżącej uzupełnienie kwalifikacji. Także okoliczności dotyczące braku wolnych miejsc w danym roku szkolnym, czy też niezaliczenie egzaminów w pierwszym terminie nie sposób uznać za nadzwyczajne. Skarżąca dysponowała odpowiednio długim okresem na uzupełnienie wykształcenia. Podjęcie działań w tym zakresie w ostatnim możliwym terminie zależało od woli i staranności beneficjenta i rodziło ryzyko niedochowania terminu w realizacji podjętego zobowiązania, w konsekwencji nie stanowiło działania w warunkach siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W zakresie zarzutu drugiego petitum skargi kasacyjnej, w którym autor zarzuca błędną wykładnię art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, oraz trzeciego dotyczącego naruszenia § 22 pkt 5 rozporządzenia ministra rolnictwa z 13 lipca 2015 r. również przez błędną wykładnię, przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (v. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez sąd I instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. W powyższym kontekście wskazać trzeba, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił w motywach skargi kasacyjnej obrazy ww. przepisów, czego wymaga ustawodawca przez treść art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W konsekwencji skarga kasacyjna – wobec braku skuteczności podnoszonych na jej gruncie zarzutów błędu wykładni – nie mogła być uznana za zasadną i tym samym podlegała oddaleniu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.