I GSK 852/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 512/20 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 grudnia 2019 r. nr 78/2018/2019 w przedmiocie nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. Sp. z o.o. w B. 5 400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 512/20 – w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w B. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ lub Prezes ARiMR) z dnia 18 grudnia 2019 r., nr 78/2018/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych – uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art.134 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy tylko w niewielkiej części, a nie w pełnych granicach sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i brak jawnego ogłoszenia wyroku; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku jest: a) niekompletne, z uwagi na pominięcie rozpoznania większości zarzutów skargi i brak pełnego wskazania podstawy prawnej, w tym przez zaniechanie przedstawienia wykładni § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2020 r., poz. 1701; dalej: rozporządzeniem MRiRW) w uwzględnieniem przepisów prawa unijnego, które mogą mieć wpływ także na zakres wytycznych co do dalszego postępowania administracyjnego; b) niespójne, z uwagi na wskazanie konieczność zbadania przez organ okoliczności faktycznych mających - zdaniem Sądu - wpływ na wysokość kwoty zwrotu pomocy, pomimo nieuwzględnienia zarzutu skargi naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. i braku wskazania, iż podstawą wyrokowania stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa procesowego. Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. uprawdopodobnieniem że gdyby do wskazanych naruszeń nie doszło sprawa zostałaby inaczej rozstrzygnięta. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich powyższych wymogów. W tym względzie ustalono braki uzasadnienia polegające na braku uprawdopodobnienia, że wskazywane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że uzasadnienia w tym przedmiocie nie może zastąpić same nieuargumentowane twierdzenia, że takowy wpływ mógł mieć miejsce. Zatem już z tej przyczyny formalnej większość zarzutów nie mogła być skuteczna. W ramach najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że WSA pominął rozpoznanie większości zarzutów skargi oraz nie w pełni wskazał podstawę prawną, w tym nie dokonał zaniechania przedstawienia wykładni § 1 ust. 5 rozporządzenia MRiRW, z uwzględnieniem przepisów prawa unijnego, które to mogą mieć wpływ na zakres wytycznych co do dalszego postępowania. Podnosi, że uzasadnienie orzeczenia jest niespójne, ponieważ wskazano na konieczność zbadania okoliczności faktycznych, pomimo nieuwzględnienia zarzutu skargi w przedmiocie naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. i braku wskazania, że podstawą wyrokowania była art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Organ stwierdził, że zaskarżone kasacyjnie orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej (v. s. 8 skargi kasacyjnej). Powyższy zarzut nie jest usprawiedliwiony. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009r., sygn. akt: II FSK 568/08; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując zatem kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji wskazał, jaki stan faktyczny i prawny przyjął jako podstawę orzekania. WSA ocenił stanowisko skarżącego, nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów (zarzutów) mających, w ocenie strony, świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). I tak było w sprawie niniejszej. Sąd I instancji ustalił, że w rozpoznawanej sprawie niesporny jest stan faktyczny, z którego wynika, że udostępnienie środków transportu przez grupę producencką nastąpiło w okresie marzec 2015 r. – kwiecień 2017 r., a zatem już po utracie mocy obowiązującej rozporządzenia MRiRW z 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że podnoszona przez organ kwestia nierozpoznania i nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. nie miała znaczenia, gdyż zarzut ten nie dotyczył powyższego ustalenia stanu faktycznego, ale wskazania nieuwzględnienia, że udostępnienie środków transportu (niekwestionowane) miało charakter niezawiniony oraz marginalny. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można także skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanowiska odnośnie do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że WSA zaniechał dokonania pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej, w tym poprzez zaniechanie wykładni przepisów, w tym przepisów prawa unijnego. W odniesieniu do tej kwestii należy zauważyć, że WSA dokonał wyjaśnienia odnośnie zastosowania w sprawie (w niespornych okolicznościach faktycznych) wskazanego przepisu rozporządzenia MRiRW oraz to uargumentował (v. s. 8 i nast. uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia). Następnie zaś wyjaśnił, że podstawą orzeczenia był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter proceduralny, określający wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie poddawały się ocenie merytorycznej z uwagi na braki uzasadnienia w ich zakresie, o czym była już wcześniej mowa, co powoduje, że są one nieskuteczne. Niezależnie jednak od tego ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny za potrzebne uznał wskazanie, że zgodnie z wskazanym jako naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Z kolei art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy COVID-19 jest przepisem szczególnym wobec art. 10 p.p.s.a., ustanawiającym zasadę jawności postępowań sądowoadministracyjnych. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Zarzut rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym musi zostać powiązany z kwestią uniemożliwienia stronie obrony swoich praw, czego nie wykazano. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).