I GSK 851/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 205/23 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na pismo Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z 10 lutego 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na pismo Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] stycznia 2023 r. nr E[...] , którym poinformowano stronę, że braki w zakresie wniosków o udzielenie w 2023 r. dotacji dla prowadzonych przez nią w Rybniku szkół zostały uzupełnione po wyznaczonym terminie, a w konsekwencji nie złożono w terminie wskazanym w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, stosownych wniosków o udzielenie dotacji prowadzonym przez skarżącą szkołom. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu administracji wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że pismo z 4 stycznia 2023 r. nie było pismem rozstrzygającym o odmowie przyznania dotacji, a jedynie informowało o ocenie prawnej organu, co do złożenia pisma z 28 listopada 2023 r. Odmowa udzielenia dotacji za styczeń 2023 r. została natomiast wyrażona wprost w piśmie z 13 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 24 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 205/23 odrzucił niniejszą skargę wskazując, że pismo organu, Prezydenta Miasta Rybnika z dnia 4 stycznia 2023 r. potraktowane przez skarżącą jako czynność odmowy udzielenia dotacji nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Sąd rozpoznający sprawę uznał, że zaskarżone pismo nie zawiera władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej strony, nie nakłada na nią żadnych konkretnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa, a w konsekwencji nie może zostać uznane za akt lub czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Wbrew bowiem twierdzeniom strony pismem tym organ nie odmówił skarżącej przyznania dotacji oświatowej, a jedynie poinformował, że braki w zakresie wniosków o udzielenie w 2023 r. dotacji zostały uzupełnione po wyznaczonym terminie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie przez Sąd przyznania dotacji z mocy prawa w 2023 r. dla skarżącej, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: A. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 47 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 poz. 2029), dalej "u.o.f.z.o.", poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, ze czynność Prezydenta Miasta Rybnika tj. czynność odmowy wypłaty dotacji nie mieści się w kategorii czynności wskazanych w przedstawionym przepisie, gdyż nie zawiera władczego rozstrzygnięcia, które decydowałoby o sytuacji prawnej skarżącej, w sytuacji gdy w piśmie z dnia 4 stycznia 2023 r. organ dokonał władczego rozstrzygnięcia w postaci stwierdzenia, że skarżąca nie złożyła wniosków o przyznanie dotacji oświatowej, mimo iż to uczyniła, co w konsekwencji stanowi odmowę przyznania dotacji oświatowej, gdyż złożenie wniosków stanowi warunek przyznania dotacji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą przestanki do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. B. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi kognicja sądów administracyjnych, a tym samym skarga winna być odrzucona, co doprowadziło do naruszenia w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i pozbawienia skarżącej prawa do sądu, w sytuacji gdy zgodnie z art. 33 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 1 i art. 47 u.f.z.o. czynność odmowy przyznania dotacji stanowi czynność podejmowaną przez organ dotujący, o którym mowa w art. 26, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, i winna podlegać kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako nienależącą do właściwości sądów administracyjnych, zaś postawiony w skardze kasacyjnej zarzut kwestionuje wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym zaskarżona w tej sprawie czynność organu w postaci odmowy wypłaty dotacji nie jest czynnością materialno-techniczną podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zarzut ten, określony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Akceptując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu warto przypomnieć, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, pod redakcją T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351). Mając na uwadze powyższe uwagi wprowadzające do rozpoznawanej problematyki stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu go nie podważyły. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że regulacja zawarta w art. 47 u.f.z.o. wyraźnie wskazuje, jakie czynności organu dotującego stanowią czynność z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona przez skarżącą czynność, w postaci poinformowania skarżącej, że braki w zakresie wniosków o udzielenie w 2023 r. dotacji dla prowadzonych przez nią w Rybniku szkół zostały uzupełnione po wyznaczonym terminie nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 u.f.z.o. Jak słusznie uznał WSA zaskarżona w niniejszej sprawie czynność polegająca na poinformowaniu skarżącej o niezłożeniu w terminie przewidzianym w art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. wniosku o przyznanie dotacji oświatowej - jest czynnością, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.