I GSK 840/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1309/22 w sprawie ze skargi G. N. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 4 października 2022 r. nr FE-1.3160.6.2022 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Zarządu Województwa Małopolskiego na rzecz G. N. 5 150 (pięć tysięcy sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. V.S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 14 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1309/22, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę G. (dalej zwanej: skarżącą) na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego (dalej zwanego także: organem) z 4 października 2022 r. nr FE-1.3160.6.2022 w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 14 kwietnia 2020 r. została zawarta między skarżącą i organem umowa nr RPMP. 11.02.00-12-0057/19- 00-XVII/11/FE/20 o dofinansowanie projektu pod nazwą [...] (dalej zwanego: projektem) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa 11 Rewitalizacja przestrzeni regionalnej, Działanie 11.2 Odnowa obszarów wiejskich (dalej zwana: umową o dofinansowanie). Szczegółowy opis przedmiotu zamówienia, prawa i obowiązki stron postępowania, a także konieczne wymagania udziału w postępowaniu postawione przez zamawiającego, określone zostały w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej zwana: SIWZ lub specyfikacją). Strona skarżąca przeprowadziła postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego i 18 sierpnia 2020 r. zawarto umowę z wykonawcą (P. S.A). Umowa ta została zmieniona aneksem nr 1 z 24 lutego 2021 r. W wyniku zmiany pierwotnej umowy, zmieniono osobę na stanowisku kierownika robót w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, wodociągowych i kanalizacyjnych. W miejsce dotychczasowej osoby wskazano A. S. Do wniosku o zmianę osoby na stanowisku kierownika robót załączono decyzję Wojewody Małopolskiego nr 214/99 z 13 października 1999 r. oraz decyzję Wojewody Małopolskiego nr 235/2000 z 27 września 2000 r. o nadaniu uprawnień budowlanych A. S. W terminie od 30 marca 2021 r. do 19 maja 2021 r. organ przeprowadził kontrolę projektu. Decyzją z 4 października 2022 r. organ jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 zobowiązał skarżącą do zwrotu części dofinansowania w kwocie 162 567,28 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych, wypłaconych w formie zaliczki, a otrzymanych przez skarżącą ze środków europejskich oraz ze środków budżetu państwa na podstawie umowy z 14 kwietnia 2020 r. o dofinansowanie projektu, w tym: 145 091,30 zł wypłaconych w formie zaliczki ze środków europejskich wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od 1 września 2021 r.; 17 475,98 zł wypłaconych w formie zaliczki ze środków budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od 30 września 2021 r. Organ stwierdził, że wprowadzona aneksem nr 1 z 24 lutego 2021 r. do umowy zmiana w zakresie osoby pełniącej funkcję kierownika robót była niedopuszczalna z uwagi na zapisy SIWZ. Organ stwierdził, że uprawnienia pana A. S. (majstra budowlanego) nie uprawniają w ogóle do sprawowania funkcji kierownika robót w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych wodociągowych i kanalizacyjnych w rozumieniu przywołanych w SIWZ przepisów, a jedynie do kierowania powierzonymi robotami w ramach budowy kierowanej przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń lub w ograniczonym zakresie. Zgodnie z decyzją Wojewody Małopolskiego z 13 października 1999 r. znak: AB.III.7342/532/99 o nadaniu uprawnień budowlanych nr ewidencyjny 214/99 pan A. S. posiada uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi obejmującymi "instalacje wod.-kan., c.o., gaz" zgodnie z dyplomami mistrza, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych. Z treści decyzji wynika ponadto, że pan A. S. posiada dyplom mistrza w rzemiośle instalatorstwo sanitarne i c.o. oraz instalatorstwo gazowe, co potwierdzają dołączone do akt dyplomy: dyplom mistrzowski nr [...] wydany przez Izbę Rzemieślniczą w Nowym Sączu z 21 czerwca 1995 r., oraz dyplom mistrzowski nr [...] wydany przez Izbę Rzemieślniczą w Nowym Sączu z 21 czerwca 1995 r. Zgodnie zaś z decyzją Wojewody Małopolskiego z 27 września 2000 r. znak: AB.III.7132/180/2000 o nadaniu uprawnień budowlanych, pan A. S. posiada uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi w zakresie objętym rzemiosłem określonym w dyplomach mistrza, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych. Z treści decyzji wynika ponadto, że pan A. S. posiada dyplomy mistrza w zawodach monter sieci komunalnych oraz monter sieci i instalacji gazowniczych. W ocenie organu uprawnienia budowlane osób posiadających dyplom mistrza w poszczególnych zawodach, uprawniające do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego i kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi, nie uprawniają do sprawowania funkcji kierownika robót w poszczególnej specjalności budowlanej. Tym samym w opinii organu pan A. S. wykazany w aneksie jako osoba pełniąca funkcję kierownika robót w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych wodociągowych i kanalizacyjnych, nie posiadał uprawnień, które spełnią wymagania postawione w warunku udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne. Organ uznał, że przez dokonanie zmiany umowy, nie spełniono przesłanki w zakresie posiadania takich samych kwalifikacji przez osobę zaproponowaną na stanowisko kierownika robót w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, wodociągowych i kanalizacyjnych, jak osoba wskazana w umowie, to zaś mogło prowadzić do wystąpienia potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej, która polegała na finansowaniu nieuzasadnionego wydatku. Organ wskazał w decyzji, że skarżąca podnosiła, że dysponuje interpretacją Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (pozyskaną dodatkowo w trakcie kontroli) wydaną w odniesieniu do decyzji przyznających uprawnienia panu A. S. W interpretacji tej wskazano, że charakter zawartych w decyzjach uprawnień (na podstawie art. 14 ust. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane) nie wyklucza możliwości kierowania powierzonymi robotami w zakresie określonym dyplomem mistrza. W ocenie organu skarżąca jednak powołując się na ww. pismo pomija fakt, że kierowanie robotami w powierzonym zakresie wskazuje na możliwość wykonywania funkcji majstra, wyłącznie pod kierunkiem kierownika budowy lub kierownika robót. Wskazanie w opinii obok kierownika budowy w nawiasie kierownika robót, jako tej osoby, która powierza zadania osobie na stanowisku majstra budowlanego, potwierdza, że majster też jest w hierarchii osób biorących udział w procesie budowlanym, podporządkowany kierownikowi robót, jako tej osobie z większymi kwalifikacjami zawodowymi. W ocenie organu uprawnienia przyznane na podstawie § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji w budownictwie, na podstawie którego została wydane decyzja przyznająca uprawnienia budowlane panu A. S., nie upoważniają do sprawowania funkcji/pracy na stanowisku kierownika robót w danej specjalności, a jedynie do sprawowania funkcji/pracy na stanowisku majstra budowlanego podporządkowanego kierownikowi robót w danej specjalności lub kierownikowi budowy. Organ uznał, że skarżąca naruszyła art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019r. poz. 1843), przez dokonanie zmiany umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy bez zachowania ustawowych przesłanek. Organ wskazał, że z samego faktu, że uprawnienia budowlane pana A. S. zostały wydane także na podstawie rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1995r. poz. 38), które zostało później uchylone, nie można przesądzać, że stanowią one uprawnienia wydane na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawa w rozumieniu art. 104 ustawy – Prawo budowlane. Skarżąca wniosła do WSA w Krakowie skargę, którą sąd I instancji oddalił. W uzasadnieniu wskazał, że ustalenia zostały dokonane przez organ zgodnie z obowiązującymi procedurami. Organy, w zakresie niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zebrały materiał dowodowy, a następnie, bez przekroczenia ustawowych granic, poddały go szczególnie drobiazgowej oraz wnikliwej analizie i ocenie, wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Sąd I instancji uznał, że organ właściwie skonstatowano, że majster budowlany może kierować robotami budowlanymi w powierzonym mu zakresie przez osobę posiadającą uprawnienia o wyższym stopniu skomplikowania czyli przez kierownika budowy lub kierownika robót budowlanych. Sąd stwierdził, że zakres uprawnień nadanych panu A. S. decyzjami Wojewody Małopolskiego – a zatem uprawnień budowlanych do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego oraz kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych – nie upoważnia go do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. do kierowania budową lub innymi robotami budowlanymi. WSA wskazał także, że zakres uprawnień pana A. S. wynikający z decyzji z 1999 r. i 2000 r. nie wskazywał na posiadane uprawnienia wentylacyjne co dodatkowo wskazuje na naruszenie przez stronę skarżąca naruszyła pkt 6.2. SIWZ a tym samym art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. W ocenie sądu dokonano zmian w umowie w stosunku do ogłoszonej oferty a finalnie naruszono zasadę uczciwej konkurencji. Oferta wykonawcy powinna być odrzucona gdyż A. S. nie posiadał wymaganych przez SIWZ uprawnień. Krąg potencjalnych Wykonawców i cena oferty mogły się kształtować inaczej, korzystniej dla budżetu UE. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi. Na podstawie art 203 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W skardze kasacyjnej zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. poz. 38; dalej zwanej: r.s.f.) – przez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że majster budowlany nie może być osobą pełniącą funkcję kierownika robót budowlanych, a w konsekwencji jego niezastosowanie, podczas, gdy przepis ten przewiduje pełnienie funkcji kierownika robót budowlanych przez majstra budowlanego na zasadach w nim określonych; 2) na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a.: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 14 ust. 3 pkt 3 – 5 oraz art. 17, art 22, art 23 i art 24 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2016 poz. 290, z późn. zm.; dalej zwanej: p.b.) – przez niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów, tj. przyjęcie ich za prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, podczas gdy przepisy te nie mają związku z ustalonym stanem faktycznym i nie znajdują zastosowania w warunkach, gdy funkcję kierownika robót budowlanych pełni majster budowlany na zasadach przewidzianych w § 5 ust 7 r.s.f., zaś w sprawie prawidłowo powinien zostać zastosowany przepis § 5 ust 7 r.s.f.; 3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 144 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843; dalej zwanej: p.z.p.) w zw. z art 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 320, z późn. zm.; dalej zwanego: rozporządzeniem nr 1083/2006) – przez niewłaściwe zastosowanie tychże przepisów, tj. przyjęcie ich za prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie działanie skarżącej nie stanowiło naruszenia art 144 ust 1 pkt 1 ustawy p.z.p. i nie wiązało się z potencjalną szkodą dla budżetu Unii Europejskiej, w związku z czym nie stanowiło nieprawidłowości w rozumieniu art 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1083/2006; 4) na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a.: naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 151 i art 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 77 § 1, art 80 i art 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; dalej zwanej: k.p.a.) – przez oddalenie skargi i stwierdzenie, że prawidłową jest ocena, zgodnie z którą pan A. S. nie posiada uprawnień budowlanych w specjalności instalacyjnej w zakresie wentylacji a przy tym ogólnikowe (jednozdaniowe) odniesienie się przez sąd do zarzutu skarżącej dotyczącego wadliwego przyjęcia przez organ, że pan A. S. nie posiada uprawnień budowlanych w specjalności instalacyjnej w zakresie wentylacji, podczas gdy skarżąca dowiodła, że pan A. S. posiada uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie wentylacji, co dowodzi, że kontrola działań organu dokonana przez sąd nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy i uzasadnia eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego, a ponadto nie wzięcie pod uwagę, że nawet jeśli w decyzji Wojewody Małopolskiego o nadaniu uprawnień budowlanych nr ewid. 214/99 zachodziła nieścisłość w odwzorowaniu uprawnień budowlanych w stosunku do kwalifikacji określonych w dyplomie mistrza, to organ powinien rozstrzygnąć wątpliwość co do stanu faktycznego na korzyść strony; 5) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przez oddalenie skargi i niedostrzeżenie naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w ten sposób, że organ błędnie zinterpretował zapisy SIWZ przyjmując, że uprawnienia budowlane pana A. S. nie odpowiadają wymogom postawionym w SIWZ, podczas gdy zapisy dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego literalnie nie wykluczały kierowania robotami budowlanymi przez osoby niesprawujące samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 28 listopada 2025 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stawił się pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – podtrzymał stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwioną podstawę. Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1985/09). Z perspektywy kontroli instancyjnej należy jeszcze przywołać kilka dopełniających tez orzeczniczych, które nakreślają istotną rolę i znaczenie sporządzanego uzasadnienia orzeczenia sądowego. Mianowicie podnosi się w nich między innymi, że: 1) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1047/22); 2) zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny (wyrok NSA z 11 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 649/22); 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt I FSK 764/19); 4) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu jego naruszenia NSA obowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z tymi wymogami; o naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków; wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wtedy, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (wyrok NSA z 28 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2009/21); 5) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jest to norma prima facie o charakterze głównie technicznym (wskazuje konieczne elementy uzasadnienia orzeczenia), obowiązki sądu płynące z tej regulacji są jednak niezwykle istotne; choć uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym – sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu – art. 141 § 4 p.p.s.a. tworzy po stronie sądu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi zapoznanie się z tokiem rozumowania, który doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia sprawy; zarówno strony postępowania – jak i inne zainteresowane osoby i podmioty – powinny być w stanie na podstawie uzasadnienia jednoznacznie zrekonstruować podstawę rozstrzygnięcia, a także przyczyny zajęcia danego stanowiska przez sąd; z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy; motywy wyroku muszą być przy tym jasne oraz przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenie); wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (wyrok NSA z 8 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 1398/19). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd, bowiem nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go, sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Z wywodów sądu I instancji nie wynika jednak, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Zasadniczo za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia przez sąd I instancji argumentacji organów, o ile jest ona pełna logiczna i zgodna ze stanem faktycznym i prawnym tej sprawy. Pominięcie przez sąd I instancji istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie, co miało miejsce w niniejszej sprawie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu I instancji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 200/18 oraz wyrok NSA z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 506/17). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie wskazała i wyjaśniła w odniesieniu do stawianej przez nią kwestii spornej, jakie dokładnie braki towarzyszą uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz jakie jest znaczenie tych braków w relacji do znaczenia i doniosłości stawianych w skardze zarzutów, do których miał odnieść się sąd I instancji, co miało jednocześnie wpływ na wynik sprawy. Ma to istotne znaczenie w sytuacji, gdy strona postępowania przedstawia argumentację mającą uzasadniać jej stanowisko, opierając ją na konkretnym przepisie prawnym - § 5 ust. 7 r.s.f., oraz zapisach SIWZ i wskazując sposób ich rozumienia w stanie faktycznym sprawy, a także odwołując się do dowodów przedstawionych w toku postępowania, które w jej ocenie potwierdzają uprawnienia budowlane pana A. S. w specjalności instalacyjnej w zakresie wentylacji. W takim przypadku wojewódzki sąd administracyjny, jeżeli nie podziela takiej argumentacji, powinien wykazać jakimi błędami jest ona obarczona, ewentualnie dlaczego określony przepis nie może mieć w sprawie zastosowania. Bez względu na sposób zanegowania zaprezentowanej argumentacji, z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, dlaczego jest ona nieprawidłowa. Wskazać należy, że uzasadnienie wyroku sądu I instancji zostało sporządzone w sposób wadliwy, tj. uniemożliwiający odtworzenie stanowiska WSA w Krakowie w odniesieniu do zarzutów postawionych w skardze. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w dużej mierze ograniczył się wyłącznie do przyjęcia, że podziela stanowiska organu i tym samym wyrażoną przez niego ocenę prawną stanu faktycznego. Spowodowało to, że nie jest możliwa weryfikacja przyczyn, dla których w ocenie sądu I instancji, skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie spornych uprawnień pana A. S. sprowadzają się wyłącznie do trzech krótkich akapitów na ponad 23 stronicowym uzasadnieniu o następującym brzmieniu: "(...) zakres uprawnień nadanych A. S. decyzjami Wojewody Małopolskiego – a zatem uprawnień budowlanych do wykonywania pracy na stanowisku majstra budowlanego oraz kierowania w powierzonym zakresie robotami budowlanymi, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych – nie upoważnia go do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. do kierowania budową lub innymi robotami budowlanymi. Zakres uprawnień majstra budowlanego nie jest obecnie wystarczający do kierowania budową, w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ani do kierowania całością robót w ramach danej specjalności techniczno–budowlanej posiadanych uprawnień budowlanych. Majster budowlany może obecnie kierować jedynie powierzonymi robotami w ramach budowy kierowanej przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń lub w ograniczonym zakresie. Osoby posiadające uprawnienia budowlane do wykonywania pracy na budowie na stanowisku majstra mogą zatem kierować powierzonymi im robotami budowlanymi w zakresie objętym rzemiosłem określonym w dyplomie mistrza, z wyłączeniem robót budowlanych przy obiektach zabytkowych, a nie mogą jednak wykonywać samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy lub robót. Odnotować należy i to, że zakres uprawnień A. S. wynikający z decyzji z 1999 r. i 2000 r. nie wskazywał na posiadane uprawnienia wentylacyjne co dodatkowo wskazuje na naruszenie przez stronę skarżąca naruszyła pkt 6.2. SIWZ a tym samym art. 144 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p." Z powyższego "uzasadnienia" Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w żaden sposób nie można wyczytać czy wyinterpretować, czy i w jaki sposób sąd administracyjny pochylił się nad zarzutami oraz argumentacją skarżącej podniesioną w skardze. Z powołanych wyżej fragmentów uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że uzasadnienie to nie zostało sporządzone tak, aby wynikało z niego, dlaczego uznał, że w niniejszej sprawie pan A. S. nie legitymował się uprawnieniami budowlanymi w specjalności instalacyjnej w zakresie wentylacji, a także dlaczego nie można było mu powierzyć pełnienia funkcji kierownika robót budowlanych w kontekście treści § 5 ust. 7 r.s.f. oraz zapisów SWIZ (rozdział 6.2). Uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie stanowi konsekwentnej, logicznej zwartej i pełnej syntezy. Jego podstawową wadę w okolicznościach tej sprawy stanowi bezkrytyczne powtórzenie argumentacji organu. Sąd I instancji nie wyjaśnił powodów dla, których argumentację organu uważa za trafną w obowiązującym stanie prawnym i faktycznym. W niniejszej sprawie wadliwość uzasadnienia spowodowana brakiem odniesienia się przez sąd I instancji do zarzutów przedstawionych w skardze, mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2382/17). W skardze skarżąca przedstawiła argumentację mającą uzasadniać jej stanowisko, opierając ją na konkretnych podstawach prawnych i wskazując sposób ich rozumienia w stanie faktycznym tej sprawy. W takim przypadku sąd I instancji, jeżeli nie podzielił takiej argumentacji, powinien wykazać jakimi błędami była ona obarczona, ewentualnie dlaczego określony przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Bez względu na sposób zanegowania zaprezentowanej argumentacji, z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, dlaczego jest ona nieprawidłowa (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt II FSK 525/18). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.