I GSK 832/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2026 r. sygn. akt V SA/Wa 588/26 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Iława na rozstrzygnięcie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 stycznia 2026 r. nr DPI-XIV.6711.5.2026.MP w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz Gminy Miejskiej Iława 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 14 kwietnia 2026 r., sygn. akt V SA/Wa 588/26 – w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Iława (dalej: skarżąca lub Gmina) na rozstrzygnięcie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: organ lub Minister) z 28 stycznia 2026 r., nr DPI-XIV.6711.5.2026.MP w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu – stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Ministrowi Funduszy i Polityki Regionalnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister, w której zaskarżył orzeczenie w całości na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 pkt 1 ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027 (Dz.U. z 2025 r., poz. 1733; dalej: ustawa wdrożeniowa). Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 43 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 72 (kryterium obligatoryjne nr 5) regulaminu wyboru projektów nr [...], art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 105 ww. regulaminu, art. 51 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 55 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 93 i 95 ww. regulaminu oraz art. 45 ust. 1 i ust. 2 i art. 55 ust. 1 zdanie drugie ustawy wdrożeniowej przez niezastosowanie i z pominięciem art. 43 ustawy wdrożeniowej nakazanie organowi uznanie "jako dokonane zgodnie z punktem 96 Regulaminu" uzupełnienia analizy rynku dla kosztów zadania projektu "[...]", dołączonej dopiero do protestu z 31.12.2025 r. w rozumieniu art. 63 ustawy wdrożeniowej, czyli z pominięciem przepisu art. 55 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy wdrożeniowej, która to analiza nie została załączona przez stronę do wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] na etapie jego oceny, w efekcie czego projekt strony nie spełnił obligatoryjnego formalnego kryterium wyboru projektów nr 5 Kompletność dokumentacji aplikacyjnej i spójność informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku, co czyniło projekt strony niemożliwym do wybrania do dofinansowania w myśl art. 43 i art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, gdyż regulamin wyboru projektów nr [...] umożliwiał wyłącznie jednokrotne wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku (pkt 93) ze wskazaniem, że uzupełnienie przez wnioskodawcę obowiązkowych załączników powinno nastąpić na wezwanie komisji oceny projektów (KOP), najpóźniej do dnia wskazanego w piśmie KOP wzywającym wnioskodawcę do uzupełnienia lub poprawy wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej (pkt 95), podczas gdy brak wniosku o dofinansowanie nr [...] w postaci ww. obligatoryjnego załącznika nie został uzupełniony przez stronę na wezwanie właściwej instytucji, Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z 13.11.2025 r., [...], czyli w toku oceny projektów FEnIKS w naborze nr [...], co czyni nadesłanie przez stronę tego załącznika dopiero z protestem z 31.12.2025 r. spóźnionym, bez możliwości sanowania braku wniosku o dofinansowanie na etapie rozpatrywania protestu i oceny tego załącznika przez właściwą instytucję, gdyż inaczej oznaczałoby to nierówne potraktowanie tego wnioskodawcy w naborze nr [...], czyli działanie z uchybieniem horyzontalnym zasadom przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz równego traktowania wnioskodawców, o których mowa w art. 45 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 55 ust. 1 zdanie drugie ustawy wdrożeniowej, które także zostały pominięte przez Sąd I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia; b) art. 51 ust. 1 pkt 8 i art. 55 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 96 w zw. z pkt 72 (kryterium obligatoryjne nr 5) w zw. z pkt I.l5 załącznika nr 1 regulaminu wyboru projektów nr [...], przez błędną wykładnię pkt 96 ww. regulaminu polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że MKiDN powinno było wezwać stronę do przesłania "każdego konkretnego, czyli wymienionego ze swej opisowej nazwy – załącznika", podczas gdy prawidłowa wykładnia pkt 96 w zw. z pkt I.15 załącznika nr 1 regulaminu wyboru projektów nr [...] pn. "Lista załączników do wniosku o dofinansowanie" nakazywała przyjąć, że konkretnym załącznikiem wniosku o dofinansowanie projektu strony, do którego nadesłania MKiDN (KOP) powinna była wezwać (i faktycznie wezwała) stronę jest: "Analizy rynku (dla wszystkich kosztów (...)", a nie nazwy poszczególnych analiz rynku, gdyż to wyłącznie stronie jako wnioskodawcy, pomysłodawcy projektu i autorowi wniosku o dofinansowanie, a nie KOP, MKiDN, znane były wszystkie koszty bezpośrednie projektu, dla których poszczególne analizy rynku były wymagane, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że wezwanie MKiDN z 13.11.2025 r., [...], nie sprostało zasadzie przejrzystości, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej; c) art. 51 ust. 1 pkt 8 i art. 55 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy wdrożeniowej w zw. z wezwaniem MKiDN z 13.11.2025 r. ([...]) w zw. z pkt 72 w zw. z pkt I.15 załącznika nr 1 do regulaminu wyboru projektów nr [...] przez błędną wykładnię wezwania MKiDN z 13.11.2025 r. polegającą na przyjęciu, że wezwanie MKiDN wskazywało ogólnie na konieczność dosłania brakujących załączników obowiązkowych wymaganych regulaminem i wskazanych na liście załączników do wniosku bez sformułowania wprost wezwania do przesłania analizy dla kosztów kwalifikowanych dla zadania "[...]", co powoduje w ocenie Sądu, że wezwanie nie jest jasne, dawało kilka możliwych interpretacji, było niespójne i niejednoznaczne, budzi uzasadnione wątpliwości, podczas gdy prawidłowa wykładnia wezwania MKiDN z 13.11.2025 r., które wprost w pkt II.1 tiret 5 wskazywało: "Proszę o dosłanie brakujących załączników obowiązkowych wymaganych Regulaminem i wskazanych na liście załączników do wniosku o dofinansowanie (załącznik nr 1 do Regulaminu): (...) Załącznik nr 15 Analizy rynku dla wszystkich kosztów nie objętych kosztorysem inwestorskim lub wyceną robót w wyrobiskach górniczych lub wyceną prac konserwatorskich lub restauratorskich z wyłączeniem kosztów pośrednich (...)", dokonana zgodnie z pkt I.15 załącznika nr 1 do regulaminu wyboru projektów nr [...] pn. "Lista załączników do wniosku o dofinansowanie" w brzmieniu: "Analizy rynku (dla wszystkich kosztów (...)" nakazywała przyjąć, że konkretnym załącznikiem do wniosku o dofinansowanie projektu strony, do którego nadesłania KOP powinna była wezwać (i faktycznie wezwała) stronę jest: "Analizy rynku (dla wszystkich kosztów (...)", co zobowiązywało stronę do dosłania wszystkich brakujących analiz rynku, w tym analizy rynku dla zadania "[...]" – co doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że wezwanie MKiDN z 13.11.2025 r. ([...]) nie sprostało zasadzie przejrzystości z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i należało zobowiązać organ do uznania uzupełnienia przez stronę o tę konkretną analizę rynku złożoną dopiero z protestem za dokonane zgodnie z pkt 96 regulaminu, mimo że projekt ten nie spełnił kryterium obligatoryjnego nr 5 w zakresie kompletności wniosku o dofinansowanie, co wszystko doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że należało na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej uznać, że ocena projektu strony została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazać Ministrowi sprawę do ponownego rozpoznania, a nie oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 5 i art. 43 w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 55 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 63 i art. 68 zdanie pierwsze ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi wskutek nieprawidłowego ustalenia Sądu I instancji, że ocena projektu strony została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania z jednoczesnym nakazaniem Ministrowi uznania "jako dokonane zgodnie z punktem 96 Regulaminu" uzupełnienia przez stronę brakującego załącznika do wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] w postaci analizy rynku dla zadania projektu "[...]" nadesłanej dopiero wraz z protestem z 31.12.2025 r. (w rozumieniu art. 63 ustawy wdrożeniowej), z pominięciem przepisu art. 43 i art. 55 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy wdrożeniowej, podczas gdy organ rozpatrujący protest strony był związany treścią wniosku o dofinansowanie przekazanego przez stronę do oceny KOP, MKiDN, właściwej instytucji, niezawierającego obligatoryjnego załącznika w postaci analizy rynku dla zadania "[...]", co czyniło projekt strony niespełniającym formalne kryterium obligatoryjne nr 5 Kompletność dokumentacji aplikacyjnej i spójność informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku, oraz niemożliwym do wybrania i objęcia dofinansowaniem wobec brzmienia art. 42 i 43 ustawy wdrożeniowej, gdyż procedura odwoławcza określona w przepisach rozdziału 16 ustawy wdrożeniowej nie służy uzupełnianiu na etapie składania i rozpatrywania protestu braków wniosku o dofinansowanie projektu zaistniałych w toku oceny projektu, gdyż byłoby to niegodne z przepisami art. 63 i art. 68 zdanie pierwsze ustawy wdrożeniowej i pkt 92-97 regulaminu wyboru projektów nr [...] oraz przede wszystkim prowadziłoby do naruszenia zasady równego traktowania wnioskodawców, o której mowa w art. 45 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 55 ust. 1 zdanie drugie ustawy wdrożeniowej, co oznacza, że ponowna ocena wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] w zakresie spełniania obligatoryjnego kryterium wyboru projektów nr 5 dokonana przez Ministra została przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy wdrożeniowej oraz regulaminem wyboru projektów nr [...]; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz pkt 86 i 90 w zw. z pkt 72 (kryterium obligatoryjne nr 5 Kompletność dokumentacji aplikacyjnej i spójność informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku) regulaminu wyboru projektów nr [...] ze względu na niespełnienie przez uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczącego wskazania oraz wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskutek wskazania przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyłącznie ram prawnych procedury wyboru projektów do dofinansowania oraz obowiązujących w niej zasad, a także specyfiki tej procedury względem "klasycznego" modelu postępowania administracyjnego z przytoczeniem wybranych stanowisk doktryny i orzecznictwa, jednakże bez wyjaśnienia, w jaki sposób reguły te oraz zasady mają zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności, że Sąd I instancji uzasadniając wyrok ograniczył się wyłącznie do oceny prawidłowości wezwania MKiDN z 13.11.2025 r., nie wyjaśniając jednak, na jakiej zasadzie (regule) Minister ma uznać, zgodnie ze wskazaniem Sądu, że niekompletny wniosek o dofinansowanie projektu Strony, niespełniający kryterium wyboru projektów nr 5, jest zgodny z regulaminem wyboru projektu, wobec czego organ nie ma pewności co do tego, że wykonanie wytycznych Sądu I instancji nakazujących Ministrowi uznanie dołączenia przez stronę brakującego załącznika do wniosku o dofinansowanie w postaci analizy rynku dla zadania "[...]" dopiero do protestu za zgodne z pkt 96 regulaminu wyboru projektów nr [...] oraz do oceny projektu strony niespełniającego formalnego kryterium kompletności wniosku, z pominięciem art. 43 ustawy wdrożeniowej, będzie zgodne z horyzontalnymi zasadami, o których mowa w art. 45 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 55 ust. 1 zdanie drugie ustawy wdrożeniowej, co wszystko doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że należało na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej uznać, że ocena projektu strony została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazać Ministrowi sprawę do ponownego rozpoznania, a nie oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wystąpiono też o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W pierwszej kolejności ocenie podlegał zarzut najdalej idący zgłoszony w pkt 2b) petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego organ wskazuje, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zaznaczenia wymaga, że w ramach tego zarzutu (oraz jego uzasadnienia) kwestionowana jest także prawidłowość ustaleń WSA oraz sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania organu. Zarzut ten jest częściowo niezasadny, a częściowo nieskuteczny z niżej wskazanych względów. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Powołana regulacja ma charakter proceduralny i zawiera określenie wymogów uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwością, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując zatem kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że z uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku wprost wynika, że WSA po dokonaniu oceny okoliczności sprawy w kontekście obowiązujących w postępowaniu konkursowym zasad i regulacji (w tym Regulaminu konkursu) ustalił, że skierowane do wnioskodawcy wezwanie o dokonanie uzupełnień braków "nie było jasne, dawało kilka możliwych interpretacji. Takie sformułowanie wezwania powoduje zatem naruszenia punktu 96 Regulaminu, a także art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ponieważ instytucja nie przeprowadziła postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty. (...) mając na uwadze postanowienia punktów 92, 94 i 96 Regulaminu, które odnoszą się zarówno do Wnioskodawcy jak i organu, nie można uznać za prawidłowe działanie organu, gdy w sposób jednoznaczny wskazuje tylko na jeden wybrany przez siebie brak, a inne sprowadza do ogólnych wskazań." Sąd I instancji, w związku ze stwierdzonym naruszeniem, sformułował także wytyczne co do dalszego postępowania organu, które są pod względem logicznym i merytorycznym są należycie skorelowane z dokonanymi ustaleniami i wyjaśnieniami. Stąd też WSA końcowo podał art. 73 ust. 8 pkt 1a) ustawy wdrożeniowej jako podstawę zapadłego rozstrzygnięcia merytorycznego (pkt 1 sentencji). Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania sformułowane w skardze kasacyjnej mają komplementarny charakter, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do łącznego ich rozpoznania. Podstawowa kwestia sporna w sprawie dotyczy oceny treści skierowanego do wnioskodawcy wezwania do uzupełnienia wniosku w kontekście wynikającego z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymogu przejrzystości postępowania konkursowego, a w związku z tym ustalenia w przedmiocie prawidłowości dokonania przez organ oceny projektu. W tym zakresie zgłoszone zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Wstępnie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej: Właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Warunki te mają zapewnić realizację zasady równości i odnoszą się tak do samego sformułowania kryteriów wyboru, jak i jego procedury. Zasada przejrzystości, jak wskazuje się w literaturze przedmiotu "ma na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania i arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie." (R. Poździk, A. Brzyska, P. Budyńczuk , E. Pachowska-Kurzepa, pkt 4 komentarza do art. 45 w: M. Perkowski, R. Poździk (red.), Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027. Komentarz, WKP 2023; Lex/el). Przyjąć należy, że wskazana w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości wymaga - w zakresie wyboru projektów do dofinansowania - zachowania wymogów precyzyjności, jednoznaczności oraz jasności komunikowanych przez organ informacji. Wskazane wymogi odnieść w niniejszej sprawie należało do etapu procedowania, w którym instytucja zarządzająca (IZ) dokonywała oceny spełniania przez wnioskodawców kryterium obligatoryjnego nr 5: Kompletność dokumentacji aplikacyjnej i spójność informacji zawartych we wniosku i załącznikach do niego. Bezsporne przy tym jest, że Gmina nie przedłożyła wraz z wnioskiem wszystkich z wymaganych załączników, w tym analizy dla kosztów kwalifikowalnych dla zadania: [...]. Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej: Na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. Istotne jest, że obowiązujący w naborze Regulamin wyboru projektów określał w tym względzie (w ramach realizacji także dyspozycji art. 55 ust. 1 pkt 8 ustawy wdrożeniowej) - i w zakresie mającym zastosowanie w realiach sprawy, że: - uzupełnienie lub poprawa wniosku może nastąpić "tylko na wezwanie KOP" (pkt 92, zd. drugie); - wnioskodawca może zostać wezwany do uzupełnienia lub poprawy wniosku o dofinansowanie jednokrotnie na każdym etapie oceny (pkt 93); - zakres zmian dokonanych przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie i załącznikach nie może wykraczać poza wezwanie KOP; przy czym określone zostały przypadki kiedy dopuszczono korekty w innych miejscach wniosku niż wskazane w wezwaniu (pkt 94); - uzupełnienie wniosku możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy KOP stwierdzi brak obowiązkowego załącznika; "tu zawsze zwróci się z wezwaniem do jego uzupełnienia (...)" (pkt 96). Z powyższych regulacji wynika, że organ stwierdziwszy, że wnioskodawca nie dołączył wszystkich wymaganych załączników, powinien w wezwaniu kierowanym do wnioskodawcy wskazać owe brakujące załączniki. Przyjęta przez KOP konwencja wskazania brakujących dokumentów może hipotetycznie przybrać różną formułę. Potencjalnie wskazanie może się odbyć poprzez wymienienie rodzaju i numeru brakujących załączników w odniesieniu do określonej pozycji/części projektu, bądź też poprzez wymienienie rodzaju i numeru brakujących załączników wraz z jednoczesnym doprecyzowaniem jakiej szczegółowej kategorii (ze wskazaniem jej nazwy) w danej pozycji/części projektu to dotyczy. W niniejszej sprawie, z uwagi na brzmienie powołanego wyżej pkt 96 Regulaminu wyboru projektów, należałoby przyjąć, że KOP winien wskazać każdy brakujący załącznik. Mając powyższe na uwadze, prawidłowe jest ustalenie Sądu I instancji, że skierowane do Gminy wezwanie nie spełniało wymogu przejrzystości. Z jednej strony bowiem wezwano wnioskodawcę do dosłania brakujących załączników obowiązkowych wymaganych regulaminem i wskazanych na liście załączników do wniosku, w połączeniu ze wskazaniem dotyczącym dosłania analizy wymienionych w tabeli kosztów projektu - w tym na nadzór budowlany, działania informacyjno-promocyjne, działania miękkie. Po czym dalej, sprecyzowano wezwanie jedynie co do konieczności przesłania analizy rynku dla kosztów wskazanych w kategoriach: Podnoszenie kompetencji kadr beneficjenta i działania edukacyjne podnoszące świadomość ekologiczna społeczeństwa. Brak tam (w tej szczegółowej części wezwania) było wymienienia analizy dla kosztów kwalifikowalnych dla zadania: [...]. KOP w wezwaniu zastosował jednocześnie dwie różne formuły precyzowania brakujących załączników. To, że poza ogólnym wskazaniem braku określonych rodzajów analiz wymienił braki tylko niektórych konkretnych z wymaganych szczegółowych załączników (a niezłożonych przez Gminę wraz z wnioskiem o dofinansowanie) oznacza, że wezwanie nie było jednoznaczne i jasne. Skądinąd pośrednio potwierdza to zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca de facto interpretacji treści wezwania w kontekście załącznika nr 1 do Regulaminu wyboru projektów oraz faktycznie dokonanych przez Gminę uzupełnień. Organ wzywając do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie powinien był zastosować jednolitą formułę wskazania brakujących załączników, tak aby wezwany podmiot nie miał wątpliwości jakich dokumentów brakuje. W sprawie jedynym powodem negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie było niespełnienie obligatoryjnego kryterium wyboru nr 5 - brak wymienionej wcześniej analizy rynku. Z dotychczasowych ustaleń wynika, że ów brak nie był wskazany w wezwaniu organu do uzupełnienia wniosku w sposób uwzględniający zasadę przejrzystości. To zaś oznacza, że ocena projektu w zakresie formalnym została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Gdyby bowiem Gmina została prawidłowo wezwana przez organ do uzupełnienia braków to mogłaby przedłożyć także załącznik, na którego brak wskazano w dokonanej ocenie. Skarżący kasacyjnie nie ma także racji wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji prawa w zakresie w jakim zalecił uwzględnienie istnienia przez organ dosłanego przez Gminę wraz z protestem uzupełnienia, którego brak spowodował negatywną ocenę projektu. W tym względzie WSA wskazał, że: "W okolicznościach sprawy po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organ uzna to uzupełnienie jako dokonane zgodnie z punktem 96 Regulaminu. Mając na uwadze brzmienie punktów 92, 94 i 96 Regulaminu, odrębne wzywanie do uzupełnienia tego braku nie miałoby uzasadnienia." Z dotychczasowych ustaleń wynika, że organ nie zachował w toku dokonywania oceny, wskazanej w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zasady przejrzystości, poprzez wadliwe wezwanie Gminy do uzupełnienia braków - co skutkowało negatywną ocenę projektu z uwagi na kryterium formalne. Należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 73 ust. 8 pkt 1 a) ustawy wdrożeniowej Sąd I instancji z tego względu uwzględnił skargę, co skutkować musiało stwierdzeniem, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazaniem sprawy Ministrowi w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez niego rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że wnioskodawczyni wraz z protestem dołączyła analizę, ze względu na uprzedni brak której organ ocenił projekt negatywnie. W takim stanie Minister rozpoznając protest powinien przyjąć, że uzupełnienie zostało dokonane i w takim właśnie zakresie protest rozpoznać wedle zasad wynikających z art. 69 ustawy wdrożeniowej. Nie do pogodzenia z obowiązującymi zasadami rozpoznawania wniosków o dofinansowanie byłoby bowiem uznanie, że istotna wadliwość działania organu, mająca wpływ na negatywne - i co należy podkreślić, tylko ze względów formalnych - rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego przez podmiot wniosku o dofinansowanie miałaby uniemożliwić uznanie przez sąd administracyjny, że określony dokument istnieje i winien zostać uwzględniony w sprawie. Argumentacja skarżącego kasacyjnie organu nie uwzględnia specyfiki realiów niniejszej sprawy, które - jak ponownie należy podkreślić - dotyczą kwestii formalnych (zupełności) wniosku, który podlegał ocenie (a nie kwestii merytorycznych). Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej oraz art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).