I GSK 828/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Urzędu Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1286/22 w sprawie ze skargi Urzędu Gminy L. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr DRP.WPAV.411.723.2022.KKL L.dz.19890.08Y1083G4 w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1.oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Urzędu Gminy L. na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 27 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 1286/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Urzędu Gminy L. (dalej: Urząd, Skarżący) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes ZP FRON) z 6 kwietnia 2022 r. znak: DRP.WPAV.411.723.2022.KKL, L.dz.19890.08Y1083G4 w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Z wyrokiem Sądu I instancji nie zgodził się Urząd i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), zaskarżając orzeczenie to w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyroki zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.): a. poprzez nieuwzględnienie skargi i dokonanie swobodnej oceny materiału dowodowego, albowiem Sąd uznał, że fakt uprzedniego nieprawidłowego uznania przez organ, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymania dofinansowania nie może stanowić podstawy do wydania decyzji korzystnej dla strony, podczas gdy to organ jest odpowiedzialny i ponosi winę w zakresie błędnego przyznania stronie skarżącej środków z funduszu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieusprawiedliwione obciążenie skarżącego zwrotem środków z funduszu, b. poprzez nieuwzględnienie skargi i błędne uznanie, że organ miał świadomość o nieprawidłowym przyznaniu środków na rzecz skarżącego dopiero z chwilą uzyskania wyników kontroli NIK, podczas gdy organ administracji z chwilą wydania decyzji o przyznaniu dofinansowania był zobligowany do zbadania wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie środków z funduszu i był świadomy z chwilą wydania decyzji o stanie faktycznym sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji o zwrocie środków z funduszu PFRON, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie, uznając, że organ administracji publicznej należycie czuwał nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody w związku z wydaną decyzją o przyznaniu środków z funduszy PFRON, podczas gdy organ nienależycie poinformował skarżącego o prawie ubiegania się o środki z funduszu przed wydaniem przedmiotowej decyzji, co miało istotny wpływ na błędne ustalenie przez organ praw i obowiązków skarżącego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego, tj.: 3. art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573; dalej: ustawa o rehabilitacji) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu środków z funduszu PFRON z uwagi, że w toku kontroli organu, Najwyższa Izba Kontroli zakwestionowała możliwość dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych u skarżącego, podczas gdy organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji o przyznaniu środków na rzecz skarżącego wydał opinię, w której jednoznacznie uznał, że skarżący jest podmiotem uprawionym do ubiegania się o środki z funduszu PFRON i brak jest przeciwskazań do odmowy wypłaty środków, 4. art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez Sąd zasady sprawiedliwości społecznej jako zasady konstytutywnej w sytuacji gdzie skarżący ubiegając się o środki z funduszu działał w oparciu o informacje uzyskane od organu i to działanie organu doprowadziło do nieprawidłowości i obecnej sytuacji, w konsekwencji czego skarżący nie może ponosić negatywnych skutków, gdy zastosował się do błędnej informacji udzielonej mu przez organ administracji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty wnosił o: na podstawie art. 188 p.p.s.a. wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji z dnia 06.04.2022r. w części co do pkt I wydanej przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Urząd przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Organ w sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie środka odwoławczego oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Urząd w skardze kasacyjnej złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a organ nie zajął w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowiska w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Według art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazać trzeba, że stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ww. ustawy. Wobec powyższego NSA odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wymaga przypomnienia, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności NSA, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Oceniając skargę kasacyjną Izby w granicach wyżej przedstawionych, zdaniem NSA, należało uznać ją za niezasadną. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że prawomocnym wyrokiem z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1251/20 WSA uchylił decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 1 czerwca 2020 r. W motywach wyroku, odwołując się do treści art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji (Miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych) w powiązaniu z przepisami art. 5 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm.; dalej: u.p.f.) stwierdził, że zaskarżona decyzja w części odnoszącej się do braku uprawnienia Urzędu do otrzymywania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych była prawidłowa i nie naruszała prawa. Natomiast w części dotyczącej obowiązku zwrotu przez stronę środków Funduszu wraz z odsetkami naruszała prawo w zakresie powodującym konieczność jej uchylenia. Sąd wówczas stwierdził, że Skarżący zasadnie podnosił, że działał w zaufaniu do organów państwa, gdyż 29 października 2013 r. uzyskał stosowną opinię PFRON, z której jednoznacznie wynikało prawo skarżącego do uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Tłumaczenia Ministra WSA uznał za dalece niewystarczające jako ograniczające się do wskazania, stanowiska NIK, kwestionującego uprawnienia Urzędu do uzyskania dofinansowania. Minister nie dokonał jednak w tym kontekście analizy sprawy w zakresie ewentualnego naruszenia art. 8 k.p.a. oraz co niezwykle istotne art. 7a k.p.a. Organy zobowiązane są do szczególnie wnikliwego uzasadnienia powodów, dla których obecnie żądają zwrotu środków, mimo że strona działała w zaufaniu do organów państwa, czego w uzasadnieniu decyzji zabrakło. Dlatego WSA stwierdził naruszenie art. 7a, art. 8 i art. 107 §3 k.p.a. w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wówczas także zauważył, że z wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasada sprawiedliwości obywatel nie może ponosić niekorzystnych konsekwencji w związku z udzieloną przez organ informacją, w szczególności uzyskania w urzędzie informacji nieprawidłowej, wprowadzającej w błąd. W obecnie kontrolowanym wyroku w sprawie V SA/Wa 1286/22 Sąd I instancji doszedł do wniosku, że Prezes PFRON ponownie rozpatrując odwołanie Urzędu od decyzji Prezesa PFRON z 22 lutego 2018 r. nakazującej Skarżącemu zwrot środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy: od listopada 2012 r. do lutego 2013 r., od kwietnia 2013 r. do sierpnia 2013 r. i od października 201 3r. do czerwca 2017 r. i uchylając w całości tę decyzję i nakazując zwrot tytułem należności za okres od grudnia 2015 r. do czerwca 2017 r., a w pozostałym zakresie umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe, wypełnił wskazania Sądu zawarte w jego wcześniejszym wyroku. W konsekwencji przyjął, że Prezes PFRON zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zastosował się do oceny prawnej i wskazań WSA w sprawie V SA/Wa 1251/20, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji organu (s. 5-6 uzasadnienia wyroku). Należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12; 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1531/21; 22 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2202/20). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która czyniłaby nieaktualną ocenę prawną oraz wskazania wyrażone w wyroku WSA w sprawie V SA/Wa 1251/20. Podkreślenia wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie, co oznaczało także związanie NSA obecnie rozpoznającego skargę kasacyjną. Natomiast Skarżący kasacyjnie Urząd, nie podzielając argumentacji WSA, nie zgłosił zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wymaga podkreślenia, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który skład orzekający podziela, że jeżeli skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, nakierowanego na obalenie stanowiska Sądu pierwszej instancji o związaniu oceną prawną, to bez takiego zarzutu podważenie stanowiska tego Sądu nie jest możliwe. Stanowisko prezentowane przez Sąd nie jest bowiem pochodną własnych ocen i wykładni przyjętej przez ten Sąd, lecz wynika z uznania związania oceną prawną wyrażoną w innym prawomocnym wyroku. Tylko obalenie tej tezy o istnieniu takiego związania mogłoby otworzyć drogę do podważenia zaskarżonego wyroku. (por. wyroki NSA z: 8 grudnia 2023 r., sygn. akt II FSK 386/21; 27 września 2023 r., syn akt II FSK 339/21; 5 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2371/12; 1 lutego 2012r., sygn. akt II OSK 2495/11; opubl. podobnie jak niżej cytowane wyroki: orzeczenia.nda.gov.pl). Dlatego w zasadzie opisany mankament skargi kasacyjnej skutkuje już jej niezasadnością. Odnosząc się w jednak do zarzutów z pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej– których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie –zarzuty te trzeba uznać za niezasadne. Urząd stoi na stanowisku, że na skutek pisma z 29 października 2013 r. Państwowego Funduszu Rehabilitacji skierowanego doń był zwolniony ze zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Uważał, że skutki wspomnianego pisma, najpierw powodujące uwzględnienie wniosków Skarżącego o dofinansowanie, a następnie wypłaty spornego dofinansowania przez Fundusz powinny także obejmować zwolnienie z obowiązku zwrotu należności przez Skarżącego z tytułu, jak się okazało nienależnie pobranego dofinansowania. Skarżący nie zakwestionował natomiast skutecznie ustaleń organu, że nieprawidłowe pobieranie dofinansowania uświadomił sobie najpóźniej na podstawie raportu Najwyższej Izby Kontroli. Ponadto, ze spornego pisma Funduszu wynikało, że uznawano zasadność przyznania omawianego dofinansowania za okresy styczeń, luty, kwiecień, maj 2013 r. i nie następowało to w formie decyzji, jak sugerował Skarżący, a poprzez wypłatę na konto bankowe po weryfikacji wniosku (czy był prawidłowo wypełniony), na mocy art. 26c ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Należy też zauważyć, że za te okresy należności zostały następnie prawomocnie umorzone (bezsporne). Jednocześnie w piśmie tym Prezes PFRON wskazywał na przesłanki z art. 26b ust. 8, które wyłączają stosowanie zasady z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zatem pismo to nie dość, że dotyczyło wypłaty za okresy, które minęły, to nie stanowiło o bezwarunkowej dopłacie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, zatrudnionych w Urzędzie, czego zdawał się nie dostrzegać Skarżący wywodząc o skutkach prawnych omawianego pisma. Dlatego nie można mówić o naruszeniu przez organ art. 80 k.p.a., gdyż prawidłowo ocenił skutki ww. pisma PFRON, co podnosił Skarżący w pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej. Do tego zasadnie podzielił WSA pogląd organu, że zasady postępowania z 7a § 1, art. 8, art. 9 k.p.a. nie mogą wyłączać obowiązywania zasady legalizmu uregulowanej w art. 6 k.p.a., a przede wszystkim art. 7 Konstytucji, jak i bezwzględnie obowiązującego art. 49e ust. 1 ustawy PFRON. Nie mogło zostać pominięte, że Stroną postepowania nie był zwykły obywatel, a Urząd występujący w sprawie jako podmiot sektora finansów publicznych (bezsporne), którego zakres działań może wynikać tylko z przepisów, właśnie w myśl art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim na mocy art. 7 Konstytucji. Dlatego zasady wskazane przez WSA w sprawie V SA/Wa 1251/20 nie mogły być stosowane w tak szerokim zakresie jak wobec obywatela, gdyż nawet sam WSA wspominał o ochronie właśnie obywatela. Sąd I instancji w obecnie kontrolowanym wyroku za organem przyjął, że zasada z art. 8 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego. Podobnie wynikający z art. 9 k.p.a. zakres obowiązku informowania przez organ stron i uczestników postępowania należy interpretować zwężająco, gdy chodzi o tzw. profesjonalistów (por. A Wróbel, w: M. Jaśkowska, M. Gotowicz -Wilbrandt, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEXel./2024, komentarz do art. 9 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast, gdy chodzi o art. 7a § 1 k.p.a. ewentualne zastosowanie tej regulacji WSA za organem powiązał z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji która to regulacja ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż środki PFRON podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Skarżący w skardze kasacyjnej podjął próbę zakwestionowania stanu faktycznego, ale nie zgłosił zasadnych zarzutów w pkt 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, gdyż zarzuty dotyczyły ustalenia okoliczności przyznania dofinansowania, a nie jego zwrotu. Skarżący zaś przy rozpatrywaniu kwestii zwrotu należności w związku z pismem PFRON dotyczącego jedynie kwestii wypłaty dofinansowania za ograniczony okres oczekiwał takiej ochrony jaka jest możliwa dla obywatela, choć zasadą działania Urzędu jest zasada legalizmu, jak zasadnie zgłaszał organ i WSA, a czego nie podważał Skarżący. Podobnie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej), którego nie można oceniać w oderwaniu od zasad, na podstawie których działa Skarżący, a co Urząd próbuje pomijać w swojej argumentacji. Z powyższych względów skargę kasacyjną Urzędu należało na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalić jako nieusprawiedliwioną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz.1965). Koszty te obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika organu, który prowadził sprawę w pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12). ----------------------- 12 4