I GSK 789/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Op 28/23 w sprawie ze skargi Z. O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 9 grudnia 2022 r. nr 1601-IEW.4268.98.2022 w przedmiocie umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Op 28/23 oddalił skargę Z. O. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 9 grudnia 2022 r., nr 1601-IEW.4268.98.2022 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. O. (dalej: skarżący), w której zaskarżył powyższe orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, jej rozpoznanie i zmianę orzeczenia WSA w Opolu poprzez uwzględnienie skargi i umorzenie należności wobec skarżącego ewentualnie uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie na rzecz pełnomocnika, kosztów za pomoc prawną w postępowania kasacyjnym udzieloną z urzędu, które to koszty nie zostały uiszczone w całości ani w części. Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów poniesionych w ramach świadczenia pomocy prawnej z urzędu dot. postępowania kasacyjnego tj.; kosztów przesyłek pocztowych. Na podstawie art. 176 § 2ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., powyższemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego tj. a) art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm., dalej "u.f.p."), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi ważny interes zobowiązanego i w konsekwencji uznanie, że należność budżetowa, do której zobowiązany został skarżący nie powinna zostać umorzona w całości, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, oceniania obiektywnie zgodnie z hierarchią obowiązujących wartości, której Sąd I instancji jak i organ w żadnym stopniu nie uwzględnił, w sytuacji, kiedy podatnik z uwagi na swoją sytuację osobistą a to sprawowanie opieki nad rodzicami, nie jest w stanie ponieść bez szczególnej dolegliwości obciążenie finansowego nałożonego na niego mandatem. 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksd postępowania administarcyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) oraz art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli nad działalnością administracji publicznej i w konsekwencji nieuznanie, iż doszło do przekroczenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów jak i niewyczerpującego rozpatrzenia przez organ całości materiału dowodowego poprzez nie odniesienie się do całości argumentacji, podczas gdy WSA w Opolu winien był rozpatrzyć, iż organ nie ocenił wyczerpująco materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnie przyjął, że sytuacja życiowa podatnika nie pozwala na uiszczenie należności bez uszczerbku: b) art. 145 § 1 p.p.s.a. polegającego na jego niezastosowaniu, a tym samym wadliwym oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy decyzji i w konsekwencji błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a.. podczas gdy skarga skierowana do WSA w Opolu zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. W pierwszej kolejności rozpoznany został zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący błędnej wykładni prawa materialnego w postaci przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p., ponieważ ustalenia w tym względzie mają podstawowe znaczenie dla sprawy. Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p. należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Użyte w powyższym przepisie sformułwoanie "może" wskazuje, że organ orzekający w przedmiocie umorzenia korzysta ze swobody uznania administarcyjnego. Podkreślić jednak w tym miejscu należy, że uznanie administracyjne znajduje zastosowanie dopiero wtedy, gdy spełniona jest jedna z przesłanek, od której zależy przyznanie ulgi. Natomiast w sytuacji gdy ze stanu faktycznego sprawy wynika, że żadna z przesłanek umorzenia nie zachodzi, wówczas nie mamy do czynienia z decyzją uznaniową, a decyzją związaną. Oznacza to, że gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i zobowiązany jest odmówić umorzenia należności. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ w istocie wydał decyzję związaną, gdyż - jak stwierdził - nie zaistniała żadna z przesłanek do umorzenia z tytułu grzywny. Należy zwrócić uwagę, że konstruując zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej odniósł się do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i wskazał, że ważny interes zobowiązanego pozwala na umorzenie w całości należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym. Otóż w tym zakresie ustalenia dokonane przez organy administracyjne i zaakceptowane przez Sąd I instancji są przeciwne. W sprawie nie stwierdzono bowiem aby pojawiła się przesłanka ważnego interesu zobowiązanego ani ważnego interesu publicznego. Zdaniem NSA, zgodzić należy się z Sądem I instancji, który wskazał, że stwierdzone w sprawie okoliczności faktyczne nie uzasadniały, zaistnienia przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. Trudna sytuacja materialna nie stanowi sama w sobie podstawy do umorzenia należności. Wymagane jest tu także aby sytuacja strony - w okolicznościach konkretnego przypadku - nie pozwalała na spłatę należności publicznoprawnych bez szczególnej dolegliwości dla zobowiązanego w postaci nadmiernego obciążenia finansowego bądź innych ciężkich skutków. Słusznie zaakcentowano, że odmowa umorzenia należności nie spowoduje zagrożenia egzystencji czy innych ciężkich skutków dla skarżącego. Jak wykazały organy skarżący ma zapewnione warunki mieszkaniowe i bytowe. Z jego oświadczeń i przedłożonej dokumentacji wynika, że nie osiąga on żadnych dochodów, pozostaje na wyłącznym utrzymaniu rodziców. Trudno zatem mówić o zagrożeniu egzystencji skarżącego. Ponadto skarżący w oświadczeniu o stanie majątkowym zadeklarował posiadanie majątku ruchomego w postaci samochodu osobowego o wartości ok. 4 000, który mógłby podlegać ewentualniej sprzedaży. Słusznie podkreślił również Sąd I instancji, że skarżący jest osobą młodą, w wieku aktywności zawodowej, a zatem dążąc do poprawy warunków bytowych powinien w pierwszej kolejności poszukać zatrudnienia, zwłaszcza, że nie wykazał on, by w jego przypadku występowały obiektywne przeszkody uniemożliwiające podjecie pracy zarobkowej. Skarżący pozostaje bezrobotny od 2019 r. i nadal nie podejmuje pracy zarobkowej. W konsekwencji w sprawie prawidłowo uznano, że skarżący nie wykazał argumentów które świadczyłyby o tym, że po jego stronie wystąpiła przesłanka umorzenia należności w postaci ważnego interesu zobowiązanego. Sąd I instancji prawidłowo powołał rownież okoliczności, które świadczą o tym, że umorzenie przedmiotowej należności nie leży w interesie publicznym. W świetle przedstawionych rozważań za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazany w pkt 2a petium skargi kasacyjnej. W sformułowanym zarzucie powiązano regulacje kodeksu postępowania administracyjnego z art. 3 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność. Określa on zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania. Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji, zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może zatem być uwzględniony. Wymaga również zwrócenie uwagi, że naruszenie przepisów art. 80 k.p.a. i 77 k.p.a. których sąd bezpośrednio nie stosuje (jedynie weryfikacyjnie), wymagało powiązania tych przepisów ze stosownymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej (p.p.s.a.) tj. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. Mimo tego błędu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do powyższego zarzutu. NSA podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że organy prowadziły postępowanie w sposób rzetelny i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w oparciu o który uznały, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym. Należy wskazać, że norma art. 77 k.p.a. (wskazać w tym miejscu należy, że autor skargi kasacyjnej nie powołał konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu), nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaś art. 80 k.p.a. nakazuje mu ocenić, czy okoliczność istotna dla wyniku sprawy została udowodniona. Podkreślić trzeba, że rozstrzygnięcie organu oparte zostało na materiale dowodowym przedstawionym przez skarżącego. Analizując i interpretując dowody organ ocenił stan faktyczny sprawy, z zachowaniem reguł procesowych czemu dał stosowny wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji, które zawiera rozważania co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.f.p., analizę sytuacji skarżącego oraz wskazanie przyczyn podjętego w tej kwestii stanowiska. Za niezasadny należo również uznać zarzut zawarty w pkt 2b petitum skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. oraz art. art. 145 § 1 p.p.s.a. nie poddaje się kontroli instancyjnej, a to z uwagi na to, że są to przepisy o charakterze wynikowym – wymaga dla swej skuteczności powołania z innym przepisem prawa. Zastosowanie tych przepisów jest bowiem wynikiem naruszenia innych przepisów prawa, które w takim zarzucie powinien wskazać skarżący kasacyjnie. Wobec tego, że skarżący kasacyjne nie powiązał ww. przepisów z żadnym innym przepisem procesowym, stwierdzić należy, że zarzuty te są nieskuteczne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w sytuacji gdy wojewódzki sąd administracyjny przyznał skarżącemu prawo pomocy przez ustanowienie radcy prawnego, zaś oceniając sytuację majątkową skarżącego sąd wskazał, że jego sytuacja materialna nie pozwala na poniesienie przez niego jakichkolwiek kosztów postępowania sądowego, to w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ww. przepis (por. postanowienie NSA z dnia 1 września 2011r., sygn. akt II GSK 3338/10). W odniesieniu do wniosku pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Zgodnie bowiem z art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.