I GSK 786/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 924/18 w sprawie ze skargi Powiatu N. na decyzję Ministra Finansów z dnia 17 kwietnia 2018 r. nr ST4.4755.56.2018.3.JAP w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 924/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz. 1302) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Powiatu N. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 17 kwietnia 2018 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej. Wyrok Sądu Wojewódzkiego został zaskarżony przez Powiat w całości. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły błędnej wykładni: - pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz. U. poz. 1541) – zwanego dalej "rozporządzeniem z 2012 r." poprzez uznanie, że brak u uczniów aktualnych orzeczeń lub opinii poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego nie mógł stanowić przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej podstawy do objęcia ich wagą P2, P4, P5, bez wyjaśnienia za pomocą innych środków dowodowych czy poszczególni uczniowie kwalifikują się do kształcenia specjalnego, a także uznanie, że zawarty w ust. 2 pkt 5 formuły algorytmicznej opis wagi P37 jest jasny i nie budzi wątpliwości, a z opisu tego wynika, że wagą tą mogli być przeliczeni tylko wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, korzystający z zakwaterowania w tych ośrodkach, przy czym pod pojęciem "zakwaterowanie" należy rozumieć "tymczasowe", tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku, a waga P37 mogła być zastosowana tylko w stosunku do tych wychowanków, którzy zgłosili się do placówki nie później niż w dniu 30 września 2012 r., to jest na dzień sprawozdawczy, - § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku (Dz. U. Nr 296, poz. 1755) – zwanego dalej "rozporządzeniem z 2011 r." poprzez nieuwzględnienie wykładni funkcjonalnej i systemowej, z której wynika, że pojęcie "nieletniego umieszczonego w ośrodku" oznacza nieletniego przebywającego w ośrodku, a realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, to jest jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego obejmowały art. 151 p.p.s.a. w związku z: - art. 37 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 513 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o dochodach" poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaistniały podstawy do jej uwzględnienia, ponieważ organ zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnej kwoty części subwencji, podczas gdy nie wystąpiły przyczyny do wydania takiej decyzji, bo skarżący prawidłowo wykorzystał subwencję, a zobowiązanie do zwrotu nastąpiło w związku z niewłaściwą wykładnią przepisów prawa materialnego i nieprzeprowadzeniem przez organ podstępowania dowodowego; - art. 7, art. 75 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez oddalenie skargi bez wyjaśnienia stanu faktycznego innymi dowodami niż orzeczenia lub opinie poradni psychologiczno-pedagogicznych na okoliczność, czy uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej byli uprawnieni do korzystania z kształcenia specjalnego; - art. 7a k.p.a. poprzez oddalenie skargi przy niezastosowaniu tego przepisu, w związku z brakiem w przepisach prawa definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieuzasadnione. Z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczonoe zarzutów. Przede wszystkim wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, który skład rozpoznający tę sprawę podziela, zgodnie z którym dla zaliczenia – na potrzeby obliczenia subwencji ogólnej – poszczególnych uczniów do grupy wymagających kształcenia specjalnego konieczne jest dysponowanie aktualnym orzeczeniem o występowaniu takiej potrzeby (zob. np. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2092/11, wyrok NSA z 9 grudnia 2014 r., II GSK 1767/13, LEX nr 1648024). Przesądza o tym – w stanie obowiązującym zarówno w chwili realizacji uprawnienia skarżącego, jak i w dniu wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji – art. 39 ust. 1 i art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 1991 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.). Za podobnie utrwalone stanowisko uznać należy to, które zakłada, że dla obliczenia wagi P-37 liczebności uczniów w jednostce samorządu terytorialnego za nieletniego umieszczonego w ośrodku należy rozumieć osobę, która korzysta z ośrodka, a więc faktycznie w nim się znajduje, nie zaś taką, która jedynie legitymuje się stosownym skierowaniem do takiego ośrodka (zob. wyrok NSA z 30 maja 2018 r., I GSK 879/18, LEX nr 2557591 oraz z 24 stycznia 2017 r., akt II GSK 1309/15, LEX nr 2258565). Skonstruowane w skardze kasacyjnej zarzuty doprowadzić do odmiennej konkluzji nie mogą. Powołany punkt 2 rozporządzenia z 2012 r. określa sposób obliczenia subwencji i ma charakter techniczny, wykonawczy w stosunku do przepisów ustawy. Nie determinuje zakresu uprawnienia skarżącego, a jedynie wskazuje podstawy dokonania obliczenia wysokości subwencji. Kontestowanie wykładni tego przepisu nie mogło zatem doprowadzić do uwzględnienia stanowiska skarżącego podnoszącego twierdzenia dotyczące katalogu środków dowodowych prawnie znaczących w tej sprawie. Z kolei zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia z 2011 r. jest nieprecyzyjny, bo przepis ten składa się z wielu mniejszych jednostek redakcyjnych. Skarga kasacyjna należy do środków odwoławczych o wysokim poziomie formalizmu. Jej rozpoznanie zależy od postawienia precyzyjnych zarzutów i ich należytego uzasadnienia. W zakresie analizowanego zarzutu tych walorów pisma skarżącego zabrakło i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut ten jako nietrafny. Z kolei – zaliczony przez skarżącego do procesowych – zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o dochodach jest nieuzasadniony dlatego, że skarżący nie podważył zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że w tej sprawie występowały podstawy do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej. Niepodważenie w skardze kasacyjnej oceny Sądu pierwszej instancji o prawidłowości przyjętej przez organ wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego skutkuje tym, że nieuzasadniony pozostają tezy środka odwoławczego o dopuszczalności dowodzenia istotnych w tej sprawie okoliczności innymi dowodami niż orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Z tego powodu zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 75 k.p.a. są nieuzasadnione. Z kolei przepisy art. 77 k.p.a. i art. 7a k.p.a składają się z kilku paragrafów i także w tym przypadku skarga kasacyjna jest nieprecyzyjna, bo nie wskazuje, którego z nich podnoszone naruszenia dotyczą. Czyni to w tym zakresie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nieuzasadnionymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.