I GSK 780/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Lu 350/21 w sprawie ze skargi A.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej z dnia 31 maja 2021 r. nr SKO.4003.ST/73/21 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Lu 350/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A.S. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 31 maja 2021 r. w przedmiocie zwrotu dotacji za 2013 r., 2014 r., 2015 r. i 2016 r. w pkt. I. uchylił zaskarżoną decyzję w części objętej pkt. IV.2; w pkt. II. w pozostałej części oddalił skargę; w pkt. III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Od powyższego wyroku Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w części oddalającej skargę. Zażądano jego uchylenia w części oddalającej skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 31 maja 2021 r. w przedmiocie zwrotu dotacji za 2013 r., 2014 r., 2015 r. i 2016 r. oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 31 maja 2021 r., znak SKO.40103.ST/73/21 w przedmiocie zwrotu dotacji za 2013 r., 2014 r., 2015 r. i 2016 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania : 1) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U Nr 78 poz. 483 z późn. zm.), art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 k.p.a., art. 81a § 1 K.p.a. i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi Skarżącej na ww. decyzję SKO w Białej Podlaskiej wydanej z naruszeniem przepisów polegającym na: - naruszeniu zasady praworządności i równego traktowania poprzez odmowę uznania wiarygodności Stronie i przez to kwestionowanie jej twierdzeń, oświadczeń i przedstawionych dowodów lub wniosków dowodowych, a także uzależnienie stosowania odpowiednich przepisów k.p.a. od tejże wiarygodności, jak również uzależniania stosowania przepisów prawa od oceny wiarygodności Strony, a także uzależnienie rozstrzygania sprawy od tejże oceny, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; - nie uwzględnieniu art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodów i wniosków dowodowych Skarżącej, co doprowadziło do niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie jest rzeczą najbardziej istotną do prawidłowego rozstrzygnięcia w prawidłowej liczby dzieci i prawidłowości wydatków; - nie zastosowaniu art. 81a § 1 k.p.a. i rozstrzyganiu wszelkich wątpliwości w przedmiotowej sprawie na korzyść organów I i II instancji, co doprowadziło do nieprecyzyjnego i niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - poprzez przekroczenie przez organ I i II instancji zasady swobodnej oceny dowodów. Arbitralność organu II instancji jak i organu I instancji w ocenie dowodów stanowiąca naruszenie art. 80 k.p.a., w efekcie doprowadziła do błędnego ustalenia przez Kolegium i Prezydenta Miasta Biała Podlaska stanu faktycznego. II. prawa materialnego: 2. poprzez błędną wykładnię art. art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 z późn. zm.) polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, iż: należy jednakże mieć na uwadze, że odczytując pojęcie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem trzeba uwzględnić sekwencję przepisów ustawy o finansach publicznych, tzn. dokonując wykładni art. 252 ustawy o finansach publicznych, nakładającego obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, mieć trzeba w polu widzenia, że następuje on po przepisie art. 251 ustawy o finansach publicznych, określającego obowiązek zwrotu dotacji niewykorzystanych zasadniczo w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Wynika z tego, że jeśli strona nie zwróciła otrzymanej kwoty dotacji we właściwym terminie jako dotacji niewykorzystanej i nie wykazała, że wykorzystała ją zgodnie z przeznaczeniem, a w toku postępowania także nie podnosiła, że kwota dotacji nie została w ogóle wykorzystana i znajduje się w posiadaniu skarżącej, a co więcej, wykazywała, że sfinansowała z dotacji określone wydatki, to - jeśli nie można ustalić, iż z dotacji określone wydatki rzeczywiście zostały sfinansowane - należy przyjąć, że kwota owa została wykorzystana, ale inaczej niż zgodnie z przeznaczeniem. Rozumowanie takie wynika z zasad logiki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Organ nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Przy czym ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Za nieusprawiedliwione, należy uznać ujęte w punkcie I petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 k.p.a., art. 81a § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Należy zauważyć, iż Skarżąca nie została w toku postępowania pozbawiona możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, który zasadniczo został zgromadzony podczas kontroli przeprowadzonej w przedszkolu. W skardze nie wskazano natomiast, jakie dowody chciano przedstawić organowi, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Dowodów takich do skargi bowiem nie dołączono. Nie wykazano również, jakie istotne dla sprawy dowody nie zostały przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego, które mogłyby świadczyć o naruszeniu art. 75 § 1 k.p.a., ani tego, na czym polegała wadliwość postępowania wyjaśniającego, która doprowadziła do uchybienia dyspozycji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., których to naruszeń Sąd pierwszej instancji miał nie dostrzec. Zarzucając naruszenie przez sąd administracyjny wymienionych przepisów autor skargi kasacyjnej powinien mieć na uwadze, że sąd administracyjny nie prowadzi autonomicznego (własnego) postępowania dowodowego w celu zgromadzenia lub uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, tj. akt, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego była ocena, czy organy wywiązały się prawidłowo z obowiązków proceduralnych i zgromadziły materiał dowody, który był wystarczający do ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i rozstrzygnięcia sprawy, a ustaleń faktycznych dokonały po rozpatrzeniu wszystkich zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA o sygn. akt III OSK 2515/24). W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Sąd I instancji nie dysponował kompletnymi aktami administracyjnymi, a pomimo tego wydał wyrok, co jednak wymagałoby sformułowania zarzutu kasacyjnego opartego na innej podstawie prawnej, aniżeli naruszeniu art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., które w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie miały zastosowania. Sąd administracyjny obowiązany był jedynie ocenić, czy w toku postępowania zapewniono należytą realizację powołanych przepisów k.p.a. Niewątpliwie obowiązkiem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych, do których zastosowanie znajdą określone regulacje materialnoprawne. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może bowiem prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Niezbędne do tego jest zgromadzenie odpowiedniego materiału dowodowego, który należy poddać wszechstronnej ocenie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie, ponieważ to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Strona postępowania administracyjnego nie jest jednak zwolniona z obowiązku współdziałania z organem prowadzącym postępowanie, a zobowiązują ją do tego, poza zwykłą dbałością o własne interesy, przepisy art. 7 i art. 78 § 1 k.p.a. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Dlatego jeżeli strona jest w posiadaniu dowodu, którego przedmiotem może być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, powinna go przedstawić organowi administracji publicznej przed wydaniem decyzji, a nie biernie oczekiwać na zakończenie postępowania i ograniczać się wyłącznie do polemiki z działaniami organu. Wszak to Skarżąca decydowała o sposobie wydatkowania środków z dotacji, a więc powinna dysponować niezbędną dokumentacją potwierdzającą zasadność i celowość danych wydatków. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne trzeba wyjaśnić, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postępowanie dotyczące Skarżącej, w którym zarówno organy, jak i Sąd I instancji, oceniły zebrany materiał dowodowy i wydały stosowne rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanego przepisu, gdyż kontrolował sprawę rozpatrywaną indywidualnie, co oznacza, że sprawa taka konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego podmiotu w wyłącznie jego sprawie. Również w niniejszej sprawie nie wystąpiło naruszenie wskazanego w skardze kasacyjnej 81a §1 k.p.a., gdyż celem art. 81a § 1 k.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., III OSK 630/23, LEX nr 3789627). W niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny jest jednoznaczny i nie wywołuje wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki wskazał w zakresie spornego pkt. IV.1 zaskarżonej decyzji, we fragmencie cytowanym w skardze kasacyjnej (s. 4 i 5 skargi kasacyjnej), że w 2016 r. Skarżąca w składanych miesięcznych informacjach wykazywała, iż do przedszkola uczęszczało 1.703 dzieci i na taką liczbę dzieci skarżąca uzyskiwała dotację. Na podstawie dokumentacji prowadzonej przez skarżącą, tj. dzienników lekcyjnych okazanych w trakcie kontroli, ustalono natomiast, że w 2016 r. do przedszkola uczęszczało 1.355 dzieci, na które przysługiwała dotacja. W skardze kasacyjnej, podobnie jak w skardze do Sądu I instancji pełnomocnik skarżącej choć podnosi zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, nie kwestionuje ani liczby dzieci wykazywanych w 2016 r. przez Skarżącą w miesięcznych informacjach, ani liczby dzieci uczęszczających do przedszkola, na które przysługiwała skarżącej dotacja, ustalonej na podstawie dzienników lekcyjnych. Brak również zarzutów kwestionujących prawidłowość stanowiska WSA oraz organów wskazujących, iż dotacja nie przysługiwała skarżącej w odniesieniu do dzieci, które nie ukończyły 2,5 roku życia. Jak bowiem stanowi art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 6 lat. Zgodnie zaś z ustępem 1b, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym może także zostać objęte dziecko, które, co trzeba zaakcentować, ukończyło 2,5 roku. Organ nie oceniał, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki objęcia dzieci w wieku poniżej 3 lat wychowaniem przedszkolnym. Przyjął natomiast, co Sąd I instancji ocenił jako zgodne z powołanymi wyżej przepisami, że dotacja może przysługiwać począwszy od miesiąca następnego po miesiącu, w którym dziecko ukończyło 2,5 roku życia. Jak zaś wynika z przedstawionych przez Skarżącą dokumentów, we wrześniu i październiku 2016 r. ośmioro wykazywanych przez Skarżącą do objęcia dotowaniem dzieci nie ukończyło wskazanego wieku, w listopadzie czworo, w grudniu dwoje. Biorąc pod uwagę powyższe Skarżąca skutecznie nie podważyła stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym w 2016 r. pobrała dotację w nadmiernej wysokości w kwocie 178.952,23 zł. Skoro zaś tak, to wskazana kwota, jako kwota dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi do budżetu, zgodnie z treścią art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez WSA art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię. Art. 252 przewiduje w ust. 1, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Należy wskazać, że wprawdzie WSA dokonał zacytowanych przez stronę skarżącą rozważań prawnych odnosząc się do zarzutów skargi, ale podstawą oddalenia skargi w zakresie pkt IV.1 zaskarżonej decyzji, a tylko w takim zakresie został zaskarżony wyrok WSA, nie było ustalenie dotyczące zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, do czego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązuje autor skargi kasacyjnej. Skoro zaś powołany przepis nie był podstawą zaskarżonej części wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do tego zarzutu odnieść, gdyż z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. uprawniony jest jedynie do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne. W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.